Постанова

від 03.08.2022 по справі 260/2113/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 серпня 2022 року Справа № 260/2113/22 пров. № А/857/10074/22Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача Качмара В.Я.,

суддів Большокової О.О., Затолочного В.С.,

при секретарі судового засідання Юрченко М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові справу за позовом ОСОБА_1 до Закарпатської обласної територіальної виборчої комісії, Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», Закарпатської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Закарпатська обласна рада, про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року (суддя Рейті С.І., м.Ужгород),

ВСТАНОВИВ:

У червні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Закарпатської обласної територіальної виборчої комісії (далі ОТВК), Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» (далі ПП), Закарпатської обласної організації політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ»(далі ОПП) в якому просив:

визнати протиправними дії ОТВК щодо надіслання до Закарпатської обласної ради (далі Обласна рада) повідомлення за №16 від 06.06.2022 про прийняття ХХ з`їздом ПП рішення про відкликання депутата Обласної ради за народною ініціативою ОСОБА_1 депутата Обласної ради VІІІ скликання;

визнати протиправним та скасувати рішення ХХ з`їзду ПП від 05.06.2022 року № 4-ХХ/22 «Про відкликання депутата Обласної ради VІІІ скликання, ОСОБА_1 » (далі Рішення №4-ХХ/22);

зобов`язати ОТВК прийняти постанову, якою відмовити у визнанні обраними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати від територіальної організації ППОПП, у зв`язку із прийняттям ХХ з`їздом ППРішення № 4-ХХ/22.

Разом із позовом позивач подав заяву про вжиття заходів забезпечення позову (далі Заява) в якій просив:

зупинити дію Рішення №4-ХХ/22;

заборонити ОТВК визначати та оголошувати на засіданні Обласної ради повідомлення (рішення, постанови) про визнання обраними депутатами наступних за черговістю кандидатів у депутати від територіальної організації ПП ОПП, у зв`язку із прийняттям ХХ з`їздом ПП Рішення № 4-ХХ/22.

Вказана Заява мотивована тим, що Рішення № 4-ХХ/22, є вочевидь протиправним з огляду на відсутність правових підстав для відкликання заявника, вичерпний перелік яких закріплений у статті 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі Закон). Вважає, що ОПП грубо порушено приписи діючого законодавства при прийнятті рішення про внесення до вищого керівного органу ПП пропозиції щодо відкликання позивача зважаючи на наявність постанови ОТВК від 04.06.2022 року за № 1, якою постановлено припинити ініціативу по відкликанню позивача як депутата Обласної ради. Окрім того, при прийнятті вказаних відповідачами рішень не були дотримані гарантії прав заявника, що закріплені у статті 48 вищезазначеного Закону. Тому, на думку заявника, рішення про внесення пропозиції щодо його відкликання та рішення про його відкликання є протиправними та порушують права заявника. Заявник вказує, що невжиття заходів забезпечення позову у справі може ускладнити виконання рішення суду у цій справі та унеможливити поновлення порушених прав заявника.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року клопотання представника ОСОБА_1 адвоката Загребельного Г.С. про вжиття заходів забезпечення позову задоволено частково. Застосовано заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії Рішення №4-ХХ/22, до набрання законної сили відповідним судовим рішенням. В застосуванні інших заходів забезпечення позову - відмовлено.

Не погодившись із постановленню ухвалою, таку оскаржила ПП, яка із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу та відмовити у задоволенні Заяви повністю.

В доводах апеляційної скарги з покликання та окремі обставини справи та норми матеріального права вказує, що достовірність існування формальних ознак очевидної протиправності Рішення №4-ХХ/22 може бути перевірена лише в ході судового розгляду після з`ясування всіх обставин справи. Розгляд Заяви не передбачає надання оцінки правомірності дій, рішень чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а спрямований виключно на забезпечення захисту прав, свобод та інтересів позивача на час розгляду справи. Сама незгода заявника із спірним Рішенням не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає судове рішення законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Обласна рада просила проводити розгляд справи у відсутності її представника.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників апелянта та позивача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Частково задовольняючи вимоги Заяви, суд першої інстанції виходив з того, що застосування такого заходу забезпечення позову є наданням тимчасового захисту можливо порушених прав заявника та відповідає завданням, засадам і принципам адміністративного судочинства. Водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. При цьому, правова оцінка дій та рішень відповідача підлягатиме встановленню під час судового розгляду даної справи.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно статті 150 КАС суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Відповідно до частини другої статті 151 КАС суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.

Так, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених КАС заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Оцінка такої відповідності та співмірності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №826/8556/17, від 26 квітня 2019 року у справі №826/16334/18.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Під час розгляду заяви про забезпечення позову суд враховує збалансованість інтересів позивача, держави та суб`єкта владних повноважень, а також співмірність негативних наслідків для кожної із сторін спору.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом (п.77).

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

При чому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.

При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Крім того, Конституційний Суд України у пункті 9 мотивувальної частини рішення від 30.01.2003 №3-рп/2003 у справі № 1-12/2003 наголошує на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Таким чином, за своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.

Із вищенаведеного випливає, що, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи Рішення №4-ХХ/22 є рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання позивача за народною ініціативою. З дати його прийняття, а саме з 05.06.2022, повноваження позивача як депутата Обласної ради припинились. Тому, вказане рішення безпосередньо вплинуло на склад органу місцевого самоврядування.

Відповідно до частини дев`ятої статті 41 Закону ОТВК на підставі Рішення №4-ХХ/22 зобов`язана визнати обраним депутатом Закарпатської обласної ради наступного за черговістю кандидата у депутати від ОПП замість заявника.

Порядок відкликання депутатів місцевих рад та заміщення депутатів місцевих рад регулюється Законом та Виборчим кодексом України, з наступними змінами та доповненнями (далі ВК).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Закону повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання за народною ініціативою у встановленому цим Законом порядку.

Згідно положень частини дев`ятої статті 38 Закону на зборах (конференції) місцевою організацією політичної партії може бути прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради.

За змістом частини сьомої статті 41 Закону вищий керівний орган політичної партії розглядає протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Згідно із частиною дев`ятою статті 41 Закону на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

Чинне законодавство не передбачає відновлення за особою статусу депутата у випадку, якщо рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата буде визнано протиправним та скасовано судом, як і не передбачає підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатам, який буде визнаний обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії. Зазначені правовідносини не є трудовими і не є відносинами з приводу проходження публічної служби, у яких передбачений механізм відновлення порушених прав працівника (службовця) у разі незаконного звільнення.

Центральна виборча комісія, яка організовує підготовку та проведення місцевих виборів, у своїх постановах неодноразово звертала увагу на відсутність у законодавстві ефективного механізму поновлення порушених виборчих прав у разі незаконного визнання обраним депутатом місцевої ради.

Невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії індивідуального акта та подальша реалізація ОТВК Рішення №4-ХХ/22 взагалі унеможливить виконання рішення суду, унеможливить ефективний захист та унеможливить поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду.

Розгляд справи судом і прийняття судом рішення, яке буде неможливо виконати, яке не спричинить ефективного захисту та поновлення порушених прав, на переконання суду не буде відповідати завданням та основним засадам адміністративного судочинства визначеним у статті 2 КАС.

З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що судом першої інстанції враховано співмірність співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати внаслідок невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права та законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулася з такою заявою, позовним вимогам.

Посилання скаржника на те, що у справі наявна постанова ОТВК від 04.06.2022 №1 про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради не змінює факту прийняття ПП 05.06.2020 Рішення №4-ХХ/22. Згадувана постанова не є беззаперечним доказом того, що ПП не будуть вчинятися будь-які дії на реалізацію виконання Рішення №4-ХХ/22.

В разі забезпечення позову з підстав, зокрема, передбачених пунктом 2 частини другої статті 150 КАС необхідно враховувати, що, по-перше: виходячи з конструкції зазначеної правової норми процесуального закону, поряд з наявністю очевидних ознак протиправності рішення, яке оскаржується в судовому порядку, законодавець, як обов`язкову умову, для застосування заходів забезпечення позову, визначив існування, внаслідок цього, порушення прав або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням; а по-друге: значення вжитого законотворцем поняття «очевидні ознаки» необхідно розуміти як оціночну характеристику обставин, які сприймаються однозначно, є беззаперечними, не викликають жодних сумнівів й, не потребуючи оцінки доводів і аргументів позовної заяви, висловлених по суті спору, явно свідчать про протиправний характер адміністративного акту, який оскаржується до суду.

Таке тлумачення зазначеної пункту 2 частини другої статті 150 КАС зроблено в постанові Верховного Суду від 29 січня 2020 року у справі № 640/9167/19.

З огляду на викладене, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для забезпечення позову у спосіб, що наведений судом.

Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Політичної партії «ЗА МАЙБУТНЄ» залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач В. Я. Качмар судді О. О. Большакова В. С. Затолочний Повне судове рішення складено 11 серпня 2022 року.