Постанова

від 29.08.2022 по справі 405/5302/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2022 року

м. Київ

справа №405/5302/20(2-а/405/119/20)

адміністративне провадження № К/9901/15816/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 405/5302/20 (2-а/405/119/20)

за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області (далі - Держекоінспекція), старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кіровоградської області Державної екологічної інспекції у Кіровоградській області Нех Любові Валентинівни про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури

на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Семененка Я.В., суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. Ленінський районний суд м. Кіровограда рішенням від 29.09.2020 задовольнив позовні вимоги ОСОБА_1 у справі № 405/5302/20 (2-а/405/119/20).

2. 03.03.2021 заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Держекоінспекції подав апеляційну скаргу на зазначене рішення суду першої інстанції.

3. Ухвалою судді Третього апеляційного адміністративного суду від 24.03.2021 апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури залишено без руху та надано скаржнику десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом надання до суду заяви з належним обґрунтуванням, підтвердженим доказами, підстав звернення прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, а також надання копій документів, отриманих від відповідача, які свідчать про неналежний захист державним органом інтересів держави.

4. Третій апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13.04.2021 на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) повернув апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда від 29.09.2020 у справі №405/5302/20(2-а/405/119/20).

5. 28.04.2021 заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

6. Верховний Суд ухвалою від 11.05.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною вище касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Так, обґрунтовуючи підстави звернення до суду з апеляційною скаргою, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури зазначав, що Держекоінспекція неналежно здійснює свої повноваження, а саме не подає апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції по даній справі, що є прямою бездіяльністю, а також вказував на те, що цей спір фактично стосується заподіяння збитків державі.

На обґрунтування цієї позиції заступником керівника Кіровоградської обласної прокуратури надано лист від 23.02.2021 №15/1-96 вих-21, який було направлено до Держекоінспекції. У вказаному листі заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури просив надати інформацію та належним чином засвідчені копії документів, що її підтверджують: чи вживалися Держекоінспекцією заходи щодо апеляційного оскарження рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда у справі №405/5302/20, якщо ні, вказати причини та чи планується Держекоінспекцією оскарження зазначеного судового рішення у разі пропуску строку на подачу апеляційної скарги з поважних причин.

З огляду на те, що відповіді на вказаний лист заступником керівника Кіровоградської обласної прокуратури до апеляційної скарги не долучено, що не дозволяло стверджувати про те, що Держекоінспекція ухиляється від здійснення своїх повноважень щодо оскарження рішення суду, судом апеляційної інстанції ухвалою від 24.03.2021 запропоновано скаржнику надати копії документів, отриманих від відповідача.

На виконання вимог ухвали суду скаржником надано до суду лист Держекоінспекції від 31.03.2021 №3-2564-10, яким Держекоінспекцією надано відповідь на лист заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури від 23.02.2021 №15/1-96 вих-21 щодо оскарження рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда від 29.09.2020 у справі №405/5302/20, яким повідомлено останнього про те, що апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції, яка могла бути подана протягом десяти днів з дня ухвалення рішення, тобто до 09.10.2020, не подавалась у зв`язку із відсутністю коштів на сплату судового збору.

ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

8. Повертаючи апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури суд апеляційної інстанції виходив із відсутності підстав для його звернення до суду з відповідною апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Держекоінспекції, оскільки сама по собі обставина незвернення Держекоінспекції протягом певного періоду із апеляційною скаргою до суду, з підстав неможливості сплати судового збору, не може свідчити про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави, щоб бути підставою для звернення прокурором до суду у розумінні статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. Касаційну скаргу заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури мотивував тим, що оскільки Держекоінспекція не виконує належним чином покладені на неї повноваження щодо захисту інтересів держави, у прокурора, в силу положень статті 23 Закону № 1697-VII, виникли підстави для представництва інтересів держави в суді, відтак суд апеляційної інстанції помилково повернув його апеляційну скаргу.

10. У відзиві на апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури позивач вказує на законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021 - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУД

11. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.

12. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

13. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

14. ЄСПЛ звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку:

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

15. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

16. З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою, оскільки лише за їх наявності суд може вирішувати питання щодо законності рішення суду апеляційної інстанції по суті.

17. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України (у редакції, що діяла на час подання апеляційної скарги) було передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

18. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг.

19. Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.

20. Згідно з частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII (в редакції, чинній на час подання апеляційної скарги) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

21. Відповідно до частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

22. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

23. Зі змісту цієї норми Закону видно, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

24. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

25. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

26. Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

27. Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

28. Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

29. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

30. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

31. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи.

32. Частиною третьою статті 24 Закону № 1697-VІІ право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.

33. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

34. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

35. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

36. Аналогічний правовий висновок викладений, зокрема у постанові Верховного Суду від 24.03.2021 у справі № 12091/09/1570.

37. Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге прокурор у позовній заяві (апеляційній скарзі) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

38. Спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з незгодою позивача із постановою Держекоінспекції про накладення на нього адміністративного стягнення, у яких відповідач діяв, як суб`єкт владних повноважень, на якого покладено обов`язок державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

39. З матеріалів справи видно, що звернення заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури до суду з апеляційною скаргою зумовлено відсутністю фінансування Держекоінспекції на сплату судового збору за подання апеляційної скарги.

40. Колегія суддів зазначає, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави, оскільки таким виключним випадком у спірних правовідносинах є нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень, наданих йому законодавством функцій у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

41. При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання прокурору повноважень для звернення з апеляційною скаргою до суду.

42. Такий правовий висновок міститься, зокрема у постанові Верховного Суду від 04.05.2022 у справі № 240/2186/21.

43. Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи №405/5302/20 (2-а/405/119/20), а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів відповідним органами.

44. Таким чином, звертаючись до суду апеляційної інстанції, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу за відсутності на це визначених законодавчих підстав.

45. Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що прокурором не доведено факту невиконання відповідачами повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено наявності підстав подання апеляційної скарги прокурором на рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда від 29.09.2020.

46. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваної ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021 відсутні.

48. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 13.04.2021 у справі №405/5302/20 (2-а/405/119/20) - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик