Постанова

від 05.09.2022 по справі 120/14654/21-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/14654/21-а

Головуючий у 1-й інстанції: Богоніс Михайло Богданович

Суддя-доповідач: Боровицький О. А.

06 вересня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Боровицького О. А.

суддів: Шидловського В.Б. Курка О. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 березня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 до Джуринська сільська рада про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Джуринська сільська рада в якому просив:

- визнати протиправним та скасування рішення 10 сесії 8 скликання Джуринської сільської ради від 08.07.2021 № 387;

- зобов`язати відповідача надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, яка розташована на території Джуринської сільської ради.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року у задоволені адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 04.06.2021 ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 , як законний представник звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, кадастровий номер 0525381400:01:001:0202, яка розташована на території Джуринської сільської ради (а.с.11).

Рішенням 10 сесії 8 скликання Джуринської сільської ради від 08.07.2021 № 387 відмовлено у наданні дозволу у зв`язку із включенням земельної ділянки до переліку земельних ділянок, право оренди на які реалізуються на земельних торгах (а.с.9).

Із тексту рішення встановлено, що підставою його прийняття стало включення земельної ділянки яку зазначено у клопотанні до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляються на земельні торги (аукціон).

Законний представник із рішенням Ради від 08.07.2021 № 387 у частині вирішення ініційованого ним земельного питання не погоджується вважаючи, що виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки передбачені ст. 118 Земельного кодексу України і серед таких підстав відсутня та підстава, яка застосована відповідачем у рішенні.

Тому з метою скасування рішення та зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання йому бажаного дозволу, законний представник звернувся до суду із цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт б частини 1 статті 121 ЗК України).

Частиною 1 статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

На час звернення позивача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чинним було наступне нормативно-правове регулювання особливостей безоплатної передачі земельних ділянок у власність.

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, які зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

частиною першою статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Частинами першою та другою статті 59 зазначеного Закону визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Нормами частин першої - третьої статті 135 ЗК України земельні торги проводяться у формі аукціону, за результатами проведення якого укладається договір купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки з учасником (переможцем) земельних торгів, який запропонував найвищу ціну за земельну ділянку, що продається, або найвищу плату за користування нею, зафіксовану в ході проведення земельних торгів.

Продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється виключно на земельних торгах, крім випадків, встановлених частинами другою і третьою статті 134 цього Кодексу.

Організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.

Частинами першою-третьою статті 136 ЗК України передбачено, що організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.

У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.

Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.

Таким чином, апелянт як розпорядник земель комунальної власності є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги. При цьому, законодавцем чітко визначено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 29.05.2019 у справі № 2040/7204/18, від 24.09.2020 у справі №805/3195/17-а.

Разом з тим, відповідно до частини 4 статті 135 ЗК України проведення земельних торгів щодо земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них здійснюється за рішенням організатора земельних торгів, у якому зазначаються: а) перелік земельних ділянок або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами; б) стартова ціна лота; в) строк та інші умови користування земельною ділянкою у разі набуття права користування земельною ділянкою на земельних торгах; г) особа, уповноважена організатором земельних торгів на укладення договору купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки, яка або право на яку виставляється на земельні торги.

Колегія суддів зауважує, до завершення земельних торгів не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування лише ті земельні ділянки (з числа включених до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них для продажу на земельних торгах), які виставлені на земельні торги за рішенням організатора, з моменту прийняття організатором рішення про проведення земельних торгів та протягом строку проведення таких торгів, регламентованих частиною шостою статті 137 ЗК України.

При цьому, суд вважає, що сам лише факт включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок державної або комунальної власності або прав на них, які плануються в майбутньому виставити на земельні торги, не є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що бажана позивачем земельна ділянка з кадастровим номером 0525381400:01:001:0202 включена до переліку земельних ділянок, право оренди на які реалізовуються на конкурсних основах (земельних торгах).

Водночас, колегія суддів звертає увагу, що процедура продажу земельних ділянок державної та комунальної власності та прав на них на земельних торгах передбачена главою 21 Земельного кодексу України "Продаж земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах" (статті 134-139).

Згідно вказаних норм можна виділити наступні етапи земельних торгів:

- добір земельних ділянок для продажу;

- підготовка лотів до земельних торгів;

- проведення торгів та встановлення їх результатів;

- оприлюднення інформації про проведені торги.

Згідно із положеннями ч.4 ст.136 ЗК України, проведення земельних торгів щодо земельних ділянок або прав на них здійснюється за рішенням організатора земельних торгів, у якому зазначаються: а) виготовлення, погодження та затвердження у встановленому законодавством порядку документації із землеустрою у випадках, визначених цим Кодексом; б) стартова ціна лота; в) строк, інші умови користування земельною ділянкою у разі набуття права користування нею на земельних торгах, обмеження у використанні земельної ділянки; г) відомості про особу, уповноважену організатором земельних торгів на укладення (підписання) договору купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки, яка або право на яку виставляється на земельні торги; ґ) проект договору купівлі-продажу, оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки.

Відповідно до ч. 5 ст. 136 ЗК України, земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності, або права на них, виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися в користування до завершення торгів.

Колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції, що саме віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної чи комунальної власності право оренди на які виставляється на земельні торги є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, з огляду на наступне.

Заборона відчужувати та надавати у користування земельні ділянки розпочинається не з моменту включення цієї ділянки до переліку земельних ділянок, а саме з моменту, коли конкретна земельна ділянка або права на неї вже виставлені на земельні торги.

Сам лише факт прийняття рішення про включення земельної ділянки в перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги, не є самостійною підставою для заборони їх відчужувати та надавати у користування.

Крім того, відповідно до ч.1 ст.136 ЗК України, підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів. Підготовка лотів до проведення земельних торгів включає: а) виготовлення та затвердження у встановленому законодавством порядку документації із землеустрою (у разі формування земельної ділянки, зміни цільового призначення земельної ділянки та в разі, якщо відомості про земельну ділянку не внесені до Державного земельного кадастру); б) державну реєстрацію земельної ділянки; в) державну реєстрацію речового права на земельну ділянку; г) отримання витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки відповідно до Закону України "Про оцінку земель" у разі продажу на земельних торгах права оренди на неї; ґ) проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки відповідно до Закону України "Про оцінку земель", крім випадків проведення земельних торгів щодо набуття права оренди земельної ділянки; д) встановлення стартової ціни продажу земельної ділянки, яка щодо земель державної та комунальної власності не може бути нижчою за експертну грошову оцінку земельної ділянки; е) встановлення стартового розміру річної орендної плати, який щодо земель державної та комунальної власності не може бути меншим, ніж розмір орендної плати, визначений Податковим кодексом України, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності сільськогосподарського призначення сільськогосподарських угідь - не може бути меншим 7 відсотків їх нормативної грошової оцінки; є) встановлення стартової ціни продажу прав емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки, яка щодо земель державної чи комунальної власності не може бути нижчою за вартість відповідного права, визначену шляхом проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок; ж) визначення дати проведення земельних торгів.

Один лот складається виключно з однієї земельної ділянки або прав на неї (ч. 2 ст. 136 ЗК України).

Отже, саме після закінчення етапу із підготовки лоту до торгів та вчинення всіх вище перерахованих дій, зокрема, визначення дати та місця проведення земельних торгів, на думку суду, можна стверджувати, що земельна ділянка виставлена на торги та відповідно діє заборона на відчуження, передачу в заставу та надання у користування.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 137 ЗК України, технічні вимоги до підготовки до проведення та проведення земельних торгів, встановлення та оприлюднення їх результатів, визначення розміру, порядку сплати, повернення реєстраційних, гарантійних внесків учасників та винагороди, що сплачується переможцем аукціону оператору електронного майданчика, встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Організатор земельних торгів через особистий кабінет публікує в електронній торговій системі оголошення про проведення земельних торгів, до якого додаються документи та матеріали на лот (документація), що підтверджують виконання вимог, визначених частиною третьою статті 135 і частиною першою статті 136 цього Кодексу.

Документація щодо кожного лота розміщується організатором земельних торгів в електронній торговій системі як окремий електронний документ, підписаний організатором або його представником та складений за формою, встановленою Кабінетом Міністрів України.

Документація щодо кожного лота після визнання торгів такими, що відбулися, передається організатором земельних торгів переможцю торгів.

Таким чином, враховуючи усі вище викладені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що рішення 10 сесії 8 скликання Джуринської сільської ради № 387 від 08.07.2021 року є протиправним, а тому підлягає скасуванню.

Щодо зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд зазначає наступне.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Таким чином, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У даній справі повноваження щодо надання дозволу на розробку технічної документації чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 24.11.2020 у справі №2240/3066/18, від 05.03.2019 у справі №2040/6320/18, від 29 вересня 2020 року по справі №814/2221/17, від 17 лютого 2021 року справа № П/811/397/18.

Водночас, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2019 року у справі №0640/4434/18, від 12 вересня 2019 року у справі №0640/4248/18, від 28 лютого 2020 року у справі №806/3304/18 та від 07 жовтня 2020 року у справі № 826/25472/15.

Враховуючи, що відповідачем відмовлено у наданні дозволу на розробку технічної документації з підстав, які не передбачені законом, колегія суддів приходить до висновку, що в даному випадку ефективним способом захисту прав, інтересів позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, кадастровий номер 0525381400:01:001:0202, яка розташована на території Джуринської сільської ради.

За таких підстав, враховуючи обставини та предмет адміністративного позову, колегія суддів приходить до висновку, що за таких обставин, адміністративний позов підлягає частковому задоволенню.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11 березня 2022 року скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Десятої сесії восьмого скликання Джуринської сільської ради від 08.07.2021 № 387 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, кадастровий номер 0525381400:01:001:0202, яка розташована на території Джуринської сільської ради

Зобов`язати Джуринську сільську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 в інтересах малолітньої ОСОБА_2 , як законного представника про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу та об`єднання земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0 га, кадастровий номер 0525381400:01:001:0202, яка розташована на території Джуринської сільської ради.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Боровицький О. А. Судді Шидловський В.Б. Курко О. П.