Постанова

від 05.09.2022 по справі 822/591/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 вересня 2022 року

м. Київ

справа № 822/591/17

адміністративне провадження № К/9901/34614/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 822/591/17

за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання дій протиправними,

провадження у якій відкрито за касаційною скаргою першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури

на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.08.2020, постановлену судом у складі головуючого судді Тарновецького І.І., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючої судді Граб Л.С., суддів Сторчака В.Ю., Іваненко Т.В.,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 16.02.2017 Заступник прокурора Хмельницької області звернувся до суду в інтересах держави з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати: дозвіл на спеціальне водокористування від 20.11.2014 № 388, виданий ОСОБА_1 . Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації; розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 12.03.2016 № 107/2016-р про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) із земель держаної власності (17 га), яка знаходиться на території Антонівської сільської ради Хмельницького району, за межами населеного пункту, з метою подальшої передачі на умовах оренди для рибогосподарських потреб.

2. Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 25.04.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.06.2017, у задоволенні позовних вимог відмовив.

3. Постановою від 09.04.2020 Верховний Суд постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.04.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.06.2017 скасував, справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції. При цьому, у рішенні суду касаційної інстанції зокрема зазначено, що судами попередніх інстанцій не перевірено передбачених статтею 60 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підстав представництва прокурором інтересів держави.

4. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 05.08.2020, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020, позовну заяву залишив без розгляду, з підстав передбачених пунктом 1 та 2 частини першої статті 240 КАС України.

5. 14.12.2020 перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на наявність передбачених абзацом 2 частини четвертої статті 328 КАС України обставин, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. Верховний Суд ухвалою від 29.12.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Ухвалою від 07.05.2020 Хмельницький окружний адміністративний суд прийняв до свого провадження цю справу та зобов`язав подати до суду письмові пояснення щодо повноважень прокурора, як посадової особи державного правоохоронного органу, на звернення до адміністративного суду із цією позовною заявою про захист інтересів держави.

22.05.2020 до суду першої інстанції від позивача надійшло пояснення в якому, зокрема зазначено, що статтею 131-1 Конституції України та статтею 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) прокурора наділено правом на звернення до суду за захистом інтересів держави у випадку відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду; що звернення прокурора з цим позовом має суспільний, публічний інтерес; що реагування прокурора у цьому випадку спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання законності набуття права користування землями водного фонду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що він безпідставно підписаний заступником прокурора Хмельницької області, а не прокурором Хмельницької області; будь-які документи, які б свідчили про те, що на момент підписання позовної заяви прокурор Хмельницької області чи його перший заступник були відсутні, та його заступник С. Гриценко виконував обов`язки прокурора Хмельницької області в матеріалах справи відсутні, тому заступник прокурора Хмельницької області С. Гриценко не уповноважений був підписувати позовну заяву.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

9. У касаційній скарзі перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій вимог статті 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону № 1697-VII.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить із наступного.

11. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

13. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону №1697-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який набрав чинності 05.07.2015, окрім норм, визначених у пункті 1 розділу ХІІ Прикінцевих положень цього Закону.

14. Частиною першою статті 23 Закон №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

15. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

16. Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

17. Суд наголошує на тому, що у спірному випадку прокурором подано позов на виконання прокуратурою функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому статтями 23, 24 Закону №1697-VII.

18. Отже, вирішуючи питання щодо прийняття позовної заяви, суд повинен керуватися положеннями частини першої статті 24 Закону №1697-VII, що регулює особливості здійснення окремих форм представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першої якої право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

19. 19.09.2019 був прийнятий Закон України №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який набрав чинності 25.09.2019, відповідно до якого запроваджено реформування системи органів прокуратури та у зв`язку з цим унесено зміни до деяких законодавчих актів України, зокрема до Закону №1697-VII.

20. Так, згідно з частиною першою статті 7 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-IX) систему прокуратури України становлять: Офіс Генерального прокурора; обласні прокуратури; окружні прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура.

21. Відповідно до частини першої статті 24 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-IX) право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

22. Проте пунктом 3 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону №113-IX встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їхні повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

23. Відповідно до частин першої та другої статті 10 Закону № 1697-VII у системі прокуратури України діють регіональні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя. Регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури - прокурор області, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, який має першого заступника та не більше трьох заступників.

24. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що функцією здійснення представництва інтересів держави в суді на час виникнення спірних відносин було наділено Генерального прокурора, його першого заступника та заступника, керівників регіональних та місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників.

25. У справі, яка розглядається позовну заяву підписано заступником прокурора Хмельницької області С. Гриценком, який в силу приписів часини першої статті 24 Закону № 1697-VII як заступник керівника регіональної прокуратури наділений процесуальним правом на подання позовної заяви до адміністративного суду, а відтак висновки судів попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях не ґрунтуються на вимогах законодавства, у зв`язку із чим вони підлягають скасуванню.

26. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд у постанові від 09.04.2020 у цій же справі, направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції вказав на те, що прокурором у позовній заяві не зазначено органу, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах в частині заявлених позовних вимог про визнання протиправним та скасування дозволу, а судами попередніх інстанцій не перевірено наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в цій частині позовних вимог, як це передбачено положеннями КАС України та статтею 23 Закону №1697-VII.

27. Відповідно до абзацу 2 частини третьої статті 55 Водного кодексу України (далі - ВК України) орган, що видав дозвіл на спеціальне водокористування, звертається до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання дозволу з підстав встановлення факту подання в заяві та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації.

28. Згідно з пунктом 9 частини 1 статті 16 ВК України, до відання центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, в галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить видача дозволів на спеціальне водокористування.

29. Пунктом 5 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №321 передбачено, що дозволи на спеціальне водокористування, видані до 03.06.2017 (включно), діють до моменту закінчення строку їх дії, а їх анулювання з підстав, передбачених законом, здійснюється Державним агентством водних ресурсів.

30. Тобто, органом, уповноваженим на звернення до суду з позовом в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування дозволу з підстав, що наведені прокурором у позовній заяві, є Державне агентство водних ресурсів, яке не було залучено до участі у справі і щодо обов`язків якого прийняті оскаржувані судові рішення.

31. Відповідно до частини першої статті 353 КАС Україні підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

32. Таким чином, оскільки неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права призвело до ухвалення ними незаконних судових рішень, які перешкоджають провадженню у справі, їх рішення підлягають скасуванню із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 349, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури задовольнити.

Скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.08.2020 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.10.2020, а справу № 822/591/17 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик