Постанова

від 06.06.2023 по справі 822/591/17

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/591/17

Головуючий у 1-й інстанції: Тарновецький І.І.

Суддя-доповідач: Граб Л.С.

06 червня 2023 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Смілянця Е. С. Сторчака В. Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 січня 2023 року у справі за адміністративним позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави, за участю третіх осіб які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача-Державного агентства водних ресурсів, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру до Хмельницької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача- ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне водокористування та розпорядження Хмельницької обласної державної адміністрації,

В С Т А Н О В И В :

Заступник прокурора Хмельницької області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Хмельницької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача- ОСОБА_1 , в якому просив:

-визнати протиправним та скасувати дозвіл на спеціальне водокористування №388 від 20.11.2014, виданий ОСОБА_1 . Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації;

-визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації №107/2016-р від 12.03.2016 про надання дозволу громадянину ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) із земель держаної власності 17 га, яка знаходиться на території Антонівської сільської ради Хмельницького району за межами населеного пункту, з метою подальшої передачі на умовах оренди для рибогосподарських потреб.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 січня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

18.04.2023 від Хмельницьої ОДА, через канцелярію суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому вказано на безпідставність доводів апеляційної скарги, у зв`язку із чим відповідач просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 30.10.2014 ОСОБА_1 звернувся до Центру надання адміністративних послуг Хмельницької міської ради із клопотанням про видачу дозволу на спеціальне водокористування ставком, що розташований на території Антонівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, площею 17 га.

Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації надано дозвіл ОСОБА_1 на спеціальне водокористування №388 від 20.04.2014, терміном дії до 20.11.2039.

Розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації №107/2016-р від 12.03.2016 надано дозвіл ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) із земель державної власності площею 17 га, яка знаходиться на території Антонівської сільської ради Хмельницького району за межами населеного пункту, з метою подальшої передачі на умовах оренди для рибогосподарських потреб.

Вважаючи що дозволи на спеціальне водокористування та на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі, надані ОСОБА_1 протиправно, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про необгрунтованість позовних вимог та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а у статті 13 Конституції України серед іншого визначено, що земля та водні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу, від імені якого відповідні права здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у визначених межах.

За визначенням, наведеним у ст. 1 Водного кодексу України (далі ВК України) водокористування - використання вод (водних об`єктів) для задоволення потреб населення, промисловості, сільського господарства, транспорту та інших галузей господарства, включаючи право на забір води, скидання стічних вод та інші види використання вод (водних об`єктів).

До земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймами, болотами, а також островами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів (частина перша статті 58 ЗК України, стаття 4 ВК України).

Земельною ділянкою є частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об`єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться (частини перша, друга статті 79 ЗК України).

Порядок надання земель водного фонду у користування та припинення користування ними встановлюється земельним законодавством (стаття 85 ВК України).

За змістом частин 4, 5 статті 59 ЗК України громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об`єктів портової інфраструктури та інших об`єктів водного транспорту. Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства здійснюється за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами.

Згідно з частиною першою статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу.

У статтях 125, 126 ЗК України закріплено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

Статтею 122 ЗК України зокрема визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша). Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб (частина п`ята).

За приписами статті 46 ВК України водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.

Згідно частин 1, 2 статті 48 ВК України спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських (у тому числі для цілей аквакультури) та інших державних і громадських потреб.

Статтею 49 Водного кодексу України передбачено, що дозвіл на спеціальне водокористування видається територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Видача (переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування здійснюється безоплатно.

Подання юридичною або фізичною особою, фізичною особою - підприємцем заяви про одержання (переоформлення, одержання дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування та відповідних документів, а також видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) їй цього дозволу здійснюються в паперовій або електронній формі.

Для одержання дозволу на спеціальне водокористування юридична або фізична особа, фізична особа - підприємець звертається до органів, зазначених у частині другій цієї статті, із заявою, до якої додаються: обґрунтування потреби у воді з помісячним нормативним розрахунком водокористування і водовідведення; опис та схема місць забору води та скиду зворотних вод; нормативи гранично допустимого скидання (гдс) забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами (з розрахунком на кожний випуск (скид) окремо); затверджені індивідуальні технологічні нормативи використання питної води (для підприємств та організацій житлово-комунального господарства, суб`єктів господарювання, які надають послуги з централізованого водопостачання та/або водовідведення, житлово-експлуатаційних підприємств та організацій); копія правовстановлюючих документів на водні об`єкти (для орендарів водних об`єктів).

Зазначений перелік документів є вичерпним.

Видача або надання відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування здійснюється протягом 30 календарних днів з дня надходження заяви та документів, необхідних для видачі дозволу.

Процедуру видачі юридичним і фізичним особам (далі - водокористувачі) дозволів на спеціальне водокористування (забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання у водні об`єкти забруднюючих речовин, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів) врегульовано Порядком видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 321 (далі - Порядок №321).

У пункті 2 Порядку №321 передбачено, що дозвіл на спеціальне водокористування видається територіальними органами Держводагентства, а у разі використання води водних об`єктів у зоні відчуження та зоні безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, - Держводагентством.

Відповідно до вищевказаного Порядку, видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Дозволи видаються на підставі заяви водокористувача, в якій зазначаються: найменування органу, що видає дозвіл; дані водокористувача (фізичної або юридичної особи); мета отримання дозволу або реквізити дозволу, який анулюється; місце здійснення спеціального водокористування (назва басейну річки, водного об`єкта і його місцезнаходження); згода на оброблення персональних даних; підпис та печатка (за наявності) замовника.

До заяви додаються такі документи: обґрунтування потреби у воді з помісячним нормативним розрахунком водокористування і водовідведення; опис та схема місць забору води та скидання зворотних вод; нормативи гранично допустимого скидання (ГДС) забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами (з розрахунком на кожний випуск (скид) окремо); затверджені індивідуальні технологічні нормативи використання питної води (для підприємств та організацій житлово-комунального господарства, суб`єктів господарювання, які надають послуги з централізованого водопостачання та/або водовідведення); копія правовстановлюючих документів на водні об`єкти (для орендарів водних об`єктів).

Згідно з положеннями частини 3 статті 49 ВК України підставою для відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування є: подання неповного пакета документів, необхідних для одержання дозволу, згідно з визначеним цією статтею переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання або фізичною особою, недостовірних відомостей, невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, довгостроковим прогнозам водогосподарських балансів; негативний висновок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, чи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, про можливість здійснення спеціального водокористування.

Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що однією із підстав для відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування є подання неповного пакета документів, необхідних для одержання дозволу, зокрема копії правовстановлюючих документів на водні об`єкти (для орендарів водних об`єктів).

Про необхідність чинного договору оренди земельної ділянки із земель водного фонду наголосив і Верховний Суд у постанові від 27.10.2022 у справі №480/4250/19.

За приписами статті 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння та користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Статтею 51 Водного кодексу України, (яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин), врегульовано, що у користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт можуть надаватися водосховища (крім водосховищ комплексного призначення), ставки, озера та замкнені природні водойми.

Водні об`єкти надаються у користування за договором оренди земель водного фонду на земельних торгах у комплексі із земельною ділянкою.

Тобто, користування земельною ділянкою із земель водного фонду (в т.ч. під водним об`єктом) здійснювалось за договорами оренди.

Статтею 125 Земельного кодексу України встановлено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Як з`ясовано під час апеляційного розгляду справи, на момент подання ОСОБА_1 клопотання про видачу дозволу на спеціальне водокористування ставком, що розташований на території Антонівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, площею 17 га, а також його отримання, у останнього були відсутні договори земельних ділянок водного фонду, що зокрема підтверджується відповіддю Хмельницької ОДА від 20.12.2016 № 68/34-12-5607/2016 на запит заступника прокурора Хмельницької області Гриценка С.М.

Отже, зважаючи на те, що при поданні заяви на отримання дозволу на спеціальне використання, ОСОБА_1 не надав правовстановлюючих документів на земельні ділянки водного фонду, колегія суддів вважає, що у Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації не було підстав для надання останньому дозволу на спеціальне водокористування №388 від 20.11.2014.

Щодо посилання представника Хмельницької ОДА Н.Антонюка у запереченні від 17.05.2023, на те, що єдиною умовою отримання дозволу на спеціальне використання, на час виникнення спірних правовідносин, було звернення водокористувача до дозвільного органу з відповідним клопотанням, то колегія суддів звертає увагу, що спір у даній справі і виник через відсутність правовстановлюючих документів, які підтверджують статус ОСОБА_1 як водокористувача. Не здобуто таких доказів і під час розгляду справи.

Надаючи правову оцінку розпорядженню голови Хмельницької обласної державної адміністрації №107/2016-р від 12.03.2016 про надання дозволу громадянину ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) із земель держаної власності 17 га, яка знаходиться на території Антонівської сільської ради Хмельницького району за межами населеного пункту, з метою подальшої передачі на умовах оренди для рибогосподарських потреб, колегія суддів вказує на наступне.

01.07.2013 набрав чинності Закон України "Про аквакультуру", прикінцевими положеннями якого стаття 51 Водного кодексу України викладена у новій редакції.

Відповідно до зазначеного закону та змінами до статті 51 Водного кодексу України з 01.07.2013 змінено процедуру надання водних об`єктів в користування на умовах оренди.

Згідно прийнятих змін, чинне законодавство розрізняє різні процедури та принципи надання водних об`єктів:

Водосховища (крім водосховищ комплексного призначення), ставки, озера та замкнені природні водойми надаються в користування на умовах оренди відповідно та у порядку, передбаченому статтею 51 Водного кодексу України, для рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, лікувальних, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково- дослідних робіт.

Водні об`єкти надаються у користування на земельних торгах (статті 135-139 Земельного кодексу України) у комплексі із земельною ділянкою, органами, що здійснюють розпорядження земельними ділянками під водою (водним простором) згідно з повноваженнями, визначеними Земельним кодексом України (при цьому віднесення водного об`єкта до загальнодержавного або місцевого не має значення), відповідно до договору оренди, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства.

Отже, з моменту набрання чинності Законом України «Про аквакультуру» питання надання земельної ділянки водного фонду в користування на умовах оренди повинно вирішуватись обласною державною адміністрацією лише в комплексі із водним об`єктом із дотриманням конкурсних засад у відповідності до вимог цього Закону та ВК України.

Вказане узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 27 жовтня 2021 року у справі №806/1325/17.

З інформації Хмельницької обласної державної адміністрації вбачається, що розпорядження від 12.03.2016 № 107/2016-р прийнято з урахуванням наявності у ОСОБА_1 дозволу на спеціальне водокористування.

Водночас, ні Законом України «Про аквакультуру», ні Водним Кодексом України не передбачено можливості одержання в оренду земельної ділянки в комплексі із водним об`єктом без дотриманням конкурсних засад за умови наявності дозволу на спеціальне водокористування.

Окрім цього, посилання відповідача у справі на те, що встановлено заборону відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 ЗК України, не виключає Хмельницької обласної державної адміністрації дотримуватись положень Водного Кодексу України при здійсненій повноважень розпорядження земельних ділянок водного фонду та розміщеними на них водними об єктами для рибогосподарських потреб.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки, а доводи апеляційної скарги позивача спростовують висновки суду першої інстанції та дають правові підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 242, 243, 250, 304, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави задовольнити повністю.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 січня 2023 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави, задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати дозвіл на спеціальне водокористування №388 від 20.11.2014, виданий ОСОБА_1 Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації;

Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації №107/2016-р від 12.03.2016 про надання дозволу громадянину ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) із земель держаної власності 17 га, яка знаходиться на території Антонівської сільської ради Хмельницького району за межами населеного пункту, з метою подальшої передачі на умовах оренди для рибогосподарських потреб.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Граб Л.С. Судді Смілянець Е. С. Сторчак В. Ю.