Постанова

від 20.09.2022 по справі 640/9392/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/9392/21 Суддя (судді) першої інстанції: Чудак О.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2022 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.

за участю секретаря Мельник К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Івано-Франківської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 р. у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Вовчинецька громада" до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Івано-Франківська міська рада, Міністерство розвитку громад та територій України, Івано- Франківська обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А:

Громадська організація «Вовчинецька громада» звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила:

- визнати недійсним розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 №483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької сільської ради до переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської громади;

- визнати недійсним розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської до складу Івано-Франківської територіальної громади.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що територіальна громада села Вовчинець не брала участі у процесі прийняття рішення щодо формування території об`єднаної громади, та не надавала згоди на об`єднання з іншими територіальними громадами.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2021 року закрито провадження у даній справі в частині вимог ГО «Вовчинецька громада» до Кабміну про визнання недійсним розпорядження від 22.04.2020 №483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької сільської ради до переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської громади.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 року позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним додаток до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької територіальної громади до складу Івано-Франківської територіальної громади.

Стягнуто на користь Громадської організації «Вовчинецька громада» понесені нею витрати по сплаті судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України у розмірі 2 270 грн (дві тисячі двісті сімдесят гривень).

Зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправним та нечинним додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької територіальної громади до складу Івано-Франківської територіальної громади у відповідному виданні, після набрання рішенням законної сили.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Кабінет Міністрів України та Івано-Франківська міська рада звернулися із апеляційними скаргами, в яких просили скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Апеляційні скарги обґрунтовано тим, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного з`ясування усіх фактичних обставин у справі.

Позивачем подано відзив на апеляційні скарги, в яких вказано про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для їх задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції тому просить апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до вимог частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, 12.06.2020 року відповідно до абзацу 1 пункту 71 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Івано-Франківської області» (т. 1 а.с. 21-28), яким визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Івано-Франківської області згідно з додатком.

Згідно з додатком до вказаного розпорядження (т. 1 а.с. 28) до Івано-Франківської територіальної громади, з адміністративним центром територіальної громади у місті Івано-Франківськ, увійшла, зокрема, Вовчинецька територіальна громада.

Вважаючи протиправним включення спірним розпорядженням відповідача Вовчинецької територіальної громади до Івано-Франківської територіальної громади, з адміністративним центром територіальної громади у м. Івано-Франківськ, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що відповідачем прийнято спірне розпорядження в оскаржуваній частині за відсутності на те достатніх правових підстав.

Крім того, суд першої інстанції зазначив, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Івано-Франківської області» порушено права Громадської організації "Вовчинецька громада" у вказаних правовідносинах.

Надаючи правову оцінку матеріалам та обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 1 Закону України "Про громадські об`єднання" від 22.03.2012 №4572-VI громадське об`єднання (організація) - це добровільне об`єднання фізичних осіб для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Статтями 1, 21 Закону України «Про громадські об`єднання» громадським організаціям надано право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

Право на судовий захист, гарантоване Конституцією України (стаття 55), закріплене статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України, має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Для того, щоб особі було надано судовий захист, суд має встановити, що оскаржуваними рішенням чи діянням суб`єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси позивача.

Відповідно до частини третьої статті 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування. їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Частинами першою, другою статті 46 КАС України, передбачено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах.

Тому, захист у судах прав та інтересів інших осіб є однією з гарантій реалізації конституційного права кожного на судовий захист і полягає у зверненні до суду державних органів, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, яким законом надано право звертатися із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 28.11.2013 № І2-рп/2013 зазначається, що громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Отже, Закон України «Про громадські об`єднання» не передбачає право громадських об`єднань на звернення до суду за захистом прав та інтересів мешканців територіальної громади; відсутні такі положення і в законодавстві, що регламентує права територіальних громад: Законі України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до статті 5 Закону України «Про громадські об`єднання» система місцевого самоврядування включає територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду, сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, старосту.

Містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Відповідно до статті 181 Закону України «Про місцеве самоврядування», орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (пункт 4 частини першої статті 38 Закону);

Сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42 Закону):

Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, як, зокрема, прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт30 частини першої статті 43 Закону).

Таким чином, право на звернення до суду з адміністративним позовом щодо оскарження акта Уряду належить саме виконавчим органам сільських селищних, міських рад, як особі, яка враховуючи положення статті 53 КАС України наділена відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правом звертатись до суду з відповідним позовом в інтересах інших осіб, зокрема мешканців певної громади.

Як вбачається з матеріалів справи, згідно Статуту Громадської організації «Вовчинецька громада» ГО «Вовчинецька громада» є добровільною, незалежною, неприбутковою громадською організацією, яка об`єднує громадян України та створена для задоволення та захисту законних соціальних, економічних, творчих, національно- культурних та інших спільних інтересів своїх членів, для реалізації мети і завдань, передбачених Статутом.

Основною метою діяльності Організації є створення умов для забезпечення реалізації законних конституційних прав членів організації та підвищення рівня правової освіти серед населення, пропаганди демократичних прав суспільства, задоволення та захист законних національних, соціальних, економічних, історичних, культурних, спортивних та інших спільних інтересів громадян, сприяння захисту законних інтересів громадян с. Вовчинець.

Колегія суддів звертає увагу, що 23.10.2020 року відбулися збори громадян села Вовчинець в кількості 97 осіб з порядком денним «Про оголошення позиції села Вовчинець щодо включення до складу Івано-Франківської ОТГ та створення громадської організації».

15.02.2021 року на зборах громадян села Вовчинець взяло участь лише 69 осіб, де було вирішено доручити громадській організації «Вовчинецька громада» звернутися до окружного суду міста Києва в інтересах мешканців села про визнання недійсним розпорядження Кабінету Міністрів України.

Крім того, з 97 мешканців села, що взяли участь у зборах 23.10.2020 року лише 27 мешканців села Вовчинець Івано-Франківської міської ради 10.02.2020 року звернулися з заявою до ГО «Вовчинецька громада» щодо звернення до суду та долучено копії 4 заяв мешканців села Вовчинець від 24.02.2021 року, які є у списку заяви від 10.02.2020р.

Водночас, на офіційному веб-сайті Державного реєстру виборців у розділі «Статистичні дані» «Кількість виборців (відповідно до нового адміністративного територіального устрою)» містяться офіційні достовірні відомості про кількість виборців у селі Вовчинець Івано-Франківської, що становить 4916 виборців станом на 31.07.2021 року та доступне за посиланням:

https://www.drv.gov.u^'ords/porlaL/!cm_core.cm_index?option=ext_num_voterspidl00=26 pt757W3582pdt=3.

Відповідно до ч. 5 статті 30 Закону України «Про Державний реєстр виборців» відомості щодо кількісних характеристик виборчого корпусу у межі Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл, закордонному виборчому окрузі, а також про кількість виборців, які за своїми виборчими адресами віднесені до відповідних виборчих дільниць, щомісяця, станом на останній день попереднього місяця, розміщуються на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії у формі відкритих даних відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зазначені відомості зберігаються у вільному доступі на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії протягом трьох місяців.

Отже, твердження позивача про те, що громадська організація «Вовчинецька громада» наділена повноваженнями щодо представництва інтересів мешканців села Вовчинець Івано-Франківської міської ради є необґрунтованими.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно інформації документів, які містяться в матеріалах справи, лише менше як 2% мешканців с. Вовчинець Івано-Франківської міської ради не погоджуються з приєднанням до Івано-Франківської міської територіальної громади.

Водночас, право громадських організацій на звернення до суду із відповідними позовами у розумінні пункту 2 частини першої статті 21 Закону України «Про громадські об`єднання» є загальною прерогативою та обмежено певними категоріями правовідносин, з якими безпосередньо пов`язана статутна діяльність громадських організацій, та законодавством, яке безпосередньо регулює відповідні правовідносини.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 28.11.2013 № .12-рн/2013 громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як їх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації ' звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Водночас передбачена законом можливість звернення до суду громадських організацій за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб передбачає, шо такі особи можуть і самостійно звернутися до суду з таким позовом, проте у цьому випадку належить встановити факт порушення їхніх прав, свобод чи інтересів оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 28.05.2020 у справі № 640/11643/19.

Громадська організація, зважаючи на мету свого створення, може бути учасником певних правовідносин, будучи наділеним певним обсягом прав та обов`язків. Залежно від характеру цих правовідносин, їх змісту та власне правового статусу громадської організації у певному правовідношенні залежить обсяг її прав та способів їх реалізації.

Громадська організація наділена процесуальною правосуб`єктністю, тож може звертатися до суду за захистом своїх прав. Спосіб захисту в такому випадку обумовлюється предметом спору, підставами позову, обставинами, за яких виник спір, але насамперед повинен мати на меті відновити/захистити порушенні права віл неправомірних рішень, дій/бездіяльності, якщо розглядати це в контексті адміністративного судочинства, суб`єктів владних повноважень у публічно-правових відносинах.

Але в будь-якому випадку звернення, як в цій справі, громадської організації з адміністративним позовом до суб`єкта владних повноважень передбачає існування публічно-правового спору (який виник щодо права (громадської організації), яке ґрунтується за законі). Такий спір має бути реальним, а наслідки оспорених рішень, дій/бездіяльності, так само як і результат вирішення судом спору, повинні мати безпосередній вплив на відповідне право (порушення якого зумовило звернення до суду). Посилання на опосередковані наслідки від неправомірних рішень, дій/бездіяльності чи на абстрактні права, за захистом яких подано цей позов, чи правомірну мсту, яку в такий спосіб (подання адміністративного позову) переслідує заявник, не можуть слугувати свідченням як виникнення спору, так і підставою для захисту порушених прав (в тому сенсі, як їх трактує позивач).

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 11.06.2020 у справі № 804/577/18.

Відповідно до абзацу 6 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Згідно ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Самостійно територіальна громада села, селища, міста здійснює свої повноваження відповідно до статей 1,7,8,9,13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів шляхом участі у виборах депутатів місцевих рад та міського, селищного, сільського голови, у місцевому референдумі, у загальних зборах громадян, у громадських слуханнях.

В інших випадках територіальні громади здійснюють свої повноваження опосередковано через свої представницькі органи, зокрема відповідні ради.

Таким чином, суб`єктами яких стосується оспорюване розпорядження є саме територіальні громади, інтереси яких можуть представляти відповідні ради.

Крім того, Закон України «Про громадські об`єднання» не передбачає право громадських об`єднань на звернення до суду за захистом інтересів інших осіб, у тому числі, і засновників таких об`єднань, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, відсутні такі положення і в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Положеннями ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені права, свободи або інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

Згідно правового висновку викладеного Верховним Судом у постанові від 16.09.2021 у справі № 2-а/514/10/17, в контексті завдань адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права. свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Згідно з положеннями статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У свою чергу, статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у своєму рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Що стосується «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то Верховний Суд у постанові від 10.06.2021 у справі № 757/12159/17-а вже наголошував, що за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес».

Крім того, в рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду па вимоги статей 2, 6 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

З огляду на викладене, судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності).

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17.

В даній справі спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Кабінетом Міністрів України розпорядження № 714-р від 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Івано-Франківської області» яким була зокрема визначена певна конфігурація Івано-Франківської міської територіальної громади. Підставами позову зазначено прийняття Урядом Розпорядження № 714 «без фактичного погодження з мешканцями села Вовчинець».

Проте, недотримання, на думку позивача, порядку прийняття указаного акту повинно мати наслідком порушення визначених законом прав та інтересів.

Посилання на відсутність згоди Вовчинецької громади на визначену Розпорядженням № 714 конфігурацію зазначеної громади в складі Івано-Франківської міської громади з адміністративним центром в місті Івано-Франківськ не може бути підставою для встановлення факту порушеного права конкретного мешканця Вовчинецької громади.

Колегія суддів звертає увагу, що Громадська організація "Вовчинецька громада" в позовній заяві не визначила, які самі права (політичні, соціальні, гуманітарні або інші) мешканців Вовчинецької громади, які через позивача - Громадську організацію «Вовчинецька громада» звернулись до суду, порушуються Розпорядженням № 714.

Водночас, суб`єктивне відношення особи до певного рішення суб`єкта владних повноважень або його незгода з таким рішенням, без визначення негативного впливу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача є свідченням відсутності предмету захисту р суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Також, слід зазначити, що оскаржуване Розпорядження Уряду не є нормативно- правовим актом, адже встановлює конкретні індивідуальні правові приписи, які породжують певні права та обов`язки лише щодо суб`єктів, яким такі індивідуально-правові акти адресовані до яких позивач не належить, тому, положення статті 264 КАС України, не розповсюджуються на спірні правовідносини.

Зі змісту оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України вбачається, що правовідносини, що регулює оскаржуваний акт виникають між Кабінетом Міністрів України та Вовчинецькою територіальною громадою Івано-Франківської міської ради представницьким органом якої є відповідна рада.

Зазначений правовий акт має конституційно-правову природу, прийнятий у межах повноважень Кабінету Міністрів України та не належить до актів, які встановлюють. змінюють або припиняють безпосередньо правовідносини для позивача, а тому не можуть порушувати його права та інтереси і не призводить до виникнення у останнього будь-яких прав та обов`язків.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №687/1539/16-а та від 04.02.2020 у справі №320/7969/17.

Відповідно до абзацу 1 п. 71 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.

Постановою Центральної виборчої комісії від 8 серпня 2020 року N 160 на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України N 714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Івано-Франківської області» було призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року.

Зокрема, 25 жовтня 2020 року було проведено вибори депутатів та голови Івано- Франківської міської територіальної громади Івано-Франківської області.

Отже, розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року N 714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Івано-Франківської області» фактично реалізоване, а юридичним наслідком такої реалізації розпорядження є проведення місцевих виборів та створення і функціонування зазначених громад.

Щодо застосування судом першої інстанції статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», пункту 71 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та підпункту 1 пункту 2 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» № 562 від 16.04.2020, слід зазначити наступне.

Порядок добровільного об`єднання територіальних громад визначений у Розділі II вказаного Закону та складається з наступних етапів:

- ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад (стаття 5 Закону);

- підготовка проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (стаття 6 Закону);

- підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (стаття 7 Закону)

- утворення об`єднаної територіальної громади та реорганізація органів місцевого самоврядування (стаття 8 Закону)

Отже, затвердження Перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання територіальних громад.

Розділом ІІІ «Державна підтримка добровільного об`єднання територіальних громад» Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», передбачені кроки та заходи, які здійснює Держава щодо підтримки добровільного об`єднання територіальних громад, що не складовою та етапом добровільного об`єднання територіальних громад.

Статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» законодавцем надано право Уряду затверджувати Перспективні плани формування територій громад, АРК Крим та областей.

Таким чином, Перспективний план формування територій громад це за своєю суттю, бачення держави, як можуть формуватись територіальні громади у майбутньому у відповідній області, але ні в якому разі це не є складовою добровільного об`єднання територіальних громад.

Водночас, частинами першою, другою статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад визначено, що Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим, саме Уряду та центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування доручено законодавцем розробити та затвердити Методику формування спроможних територіальних громад, відповідно до якої і розробляються в подальшому Перспективний план формування територій громад.

Таким чином, процедура розроблення, схвалення та затвердження Перспективних планів формування територій громад визначається лите нормами статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженою Урядом і жодні інші положення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не несуть правового регулювання відносинам щодо затвердження Перспективних планів формування територій громад.

Пунктами 12-14 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 (далі Методика) передбачено, що з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час:

- визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;

- визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;

- визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

З огляду на положення пунктів 12-14 Методики, такі консультації проводяться уповноваженими особами обласних державних адміністрацій на етапі розроблення проекту перспективного плану.

Таким чином, відповідач - Кабінет Міністрів України не є суб`єктом проведення відповідних консультацій.

Водночас стадія схвалення Перспективного плану формування територій громад (з яких виникли спірні правовідносини) консультацій не передбачає, всупереч переконанню позивачів.

Таким чином, процедурою розробки та прийняття перспективного плану не передбачена участь Кабінету Міністрів України в проведені зазначених консультацій.

Щодо посилань суду першої інстанції на окремі положення Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, слід зазначити наступне.

Колегія суддів звертає увагу, що Розпорядження № 714 не стосується визначення внутрішньої адміністративної структури органу місцевого самоврядування, а позивач - Громадська організація не є органом місцевого самоврядування.

Проте, стаття 5 Європейської Хартії передбачає, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Відповідно до пунктів 14-16 розділу 11 Рекомендації Rec Комітетів міністрів Ради Європи (2004) 12 Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад (ухвалено 20,10,2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що грунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу знизу догори може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива згори донизу має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню. Учасники та інші зацікавлені представники мають браги участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу. Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум), Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Таким чином, при вирішенні питання щодо зміни території територіальної громади, згода відповідного органу місцевої влади не є імперативно необхідною. Більш того, участь органу місцевої влади в вирішенні питання території територіальної громади гарантується Європейською Хартією на рівні з`ясування думки, тобто має дорадчий характер (здійснюється у формі консультацій).

Як вбачається з матеріалів справи, приймаючи оскаржуване судове рішення суд першої інстанції визнає протиправним та нечинним додаток до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Івано-Франківської області» в частині включення Вовчинецької територіальної громади до складу Івано-Франківської територіальної громади.

Тобто, фактично з переліку всіх територіальних громад Івано-Франківської області вилучаються частина спроможної територіальної громади.

В свою чергу слід зазначити, що вказане вилучення призведе до правової невизначеності щодо статусу Вовчинецької територіальної громади Івано-Франківської області, і як насідок, Івано- Франківська міська рада, як представницький орган місцевого самоврядування, сформований в тому числі і виборцями Вовчинецької територіальної громади, не зможе виконувати свої функції органу місцевого самоврядування відносно Вовчинецької територіальної громади, яка увійшла до його складу, у тому числі і фінансування з місцевого бюджету видатків, які стосуються Вовчинецької громади.

Постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» у Івано-Франківській області області утворений, зокрема Івано- Франківський район (з адміністративним центром у місті Івано-Франківськ) у складі територій Більшівцівської селищної, Богородчанської селищної, Букачівської селищної, Бурштинської міської. Галицької міської, Дзвиняцької сільської, Дубовецької сільської, Єзупільської селищної, Загвіздянської сільської. Івано-Франківської міської, Лисецької селищної, Обертинської селищної, Олешанської сільської, Рогатинської міської, Солотвинської селищної, Старобогородчанської сільської, Тисменицької міської, Тлумацької міської, Угринівської сільської, Ямницької сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Вилучення Вовчинецької територіальної громади зі складу Івано-Франківської територіальної громади не наддасть Вовчинецькій громаді статусу спроможної самостійної громади, що приведе до правової невизначеності щодо території Івано-Франківського району, можливості належного виконання функцій місцевого самоврядування органами районного рівня відносно території Вовчинецької громади, яка не передбачена в складі Івано-Франківського району чи іншого району Івано-Франківської області.

Така правова невизначеність, як наслідок судового рішення, є показником неналежного способу захисту порушеного права.

Також слід зазначити, що рішенням Івано-Франківської міської ради від 11.12.2020р. №312-2 «Про реорганізацію сільських рад шляхом приєднання до Івано-Франківської міської ради» вирішено реорганізувати Вовчинецьку сільську раду Івано-Франківської міської ради Івано-Франківської області (ЄДРПОУ 04356194), шляхом приєднання до Івано- Франківської міської ради (ЄДРПОУ 33644700).

Юридична особа Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради код ЄДРПО.У_04356194 припинена, про що 01.02.2021 року внесений відповідний запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Отже, юридична особа Вовчинецька сільська рада згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань припинена.

Рішенням виконавчого комітету Івано- Франківської обласної ради народних депутатів від 16.03.1982р. №96 «Про зміни в адміністративно-територіальному устрою міста Івано-Франківська та Тисменицького району» вирішено підпорядкувати Вовчинецьку, Крихівецьку, Угорницьку. Хриплинську сільські ради народних депутатів Тисменицького району Івано- Франківській міській раді народних депутатів.

Таким чином, територіальна громада с. Вовчинець Івано-Франківської міської рад (представницький орган Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради), ще до прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваних розпоряджень перебувала у складі територіальної громади Івано-Франківська та відповідно у підпорядкуванні Івано- Франківської міської ради.

Колегія суддів приймає до уваги Висновок № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому зазначено, що при викладенні підстав для прийняття рішення суд повинен надати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Колегія суддів, також, враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Крім того, у рішеннях ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції помилково задовольнив позовні вимоги, а тому, рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

Водночас, доводи викладені в апеляційній скарзі знайшли своє підтвердження в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, колегія суддів вважає, що допущені судом першої інстанції порушення норм матеріального та процесуального права призвели до неправильного вирішення справи, а тому, оскаржуване рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Івано-Франківської міської ради - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2021 року - скасувати, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Громадської організації "Вовчинецька громада" до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Івано-Франківська міська рада, Міністерство розвитку громад та територій України, Івано- Франківська обласна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

А.Ю. Кучма

Повний текст постанови складено « 26» вересня 2022 року.