Рішення

від 28.09.2022 по справі 640/11450/20

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 вересня 2022 року м. Київ № 640/11450/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Амельохіна В.В., суддів: Качура І.А., Келеберди В.І. розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом Чкалівської сільської ради,

Любимівської сільської ради,

Сиваської селищна ради,

Громівської сільської ради Новотроїцького району Херсонської області,

Осокорівської сільської ради

до Кабінету Міністрів України

третя особа Херсонська обласна державна адміністрація

про визнання протиправними та скасування розпоряджень,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Чкалівська сільська рада (далі по тексту - позивач) звернулась з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №474-р від 29.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області».

Ухвалою суду від 27.05.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження (справа №640/11450/20).

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю оскаржуваного розпорядження, оскільки територіальна громада сіл Чкалове, Ковильне, Двійне, Воскресенське не брало жодної участі у процесі прийняття рішення щодо формування території «об`єднаної» громади, та не надавали згоди на «об`єднання» з іншими територіальними громадами.

Любимівська сільська рада (далі по тексту - позивач) звернулась з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач), з урахуванням уточнених позовних вимог про:

визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №474-р від 29.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області»;

визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №726-р від 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонської області».

Ухвалою суду від 27.05.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження (справа №640/11486/20).

Ухвалою суду від 20.10.2020 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Херсонську обласну державну адміністрацію.

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю оскаржуваних розпоряджень, оскільки територіальна громада села Любимівка не брала жодної участі у процесі прийняття рішення щодо формування території «об`єднаної» громади, та не надавала згоди на «об`єднання» з іншими територіальними громадами.

Сиваська селищна рада (далі по тексту - позивач) звернулась з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №474-р від 29.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» (зі змінами та доповненнями, в редакції від 29 квітня 2020 року).

Ухвалою суду від 02.06.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження (справа №640/11440/20).

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю оскаржуваного розпорядження, оскільки територіальна громада селища Сиваське не брала жодної участі у процесі прийняття рішення щодо формування території «об`єднаної» громади, та не надавала згоди на «об`єднання» з іншими територіальними громадами.

Громівська сільська рада Новотроїцького району Херсонської області (далі по тексту - позивач) звернулась з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №474-р від 29.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області».

Ухвалою суду від 11.06.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження (справа №640/12070/20).

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю оскаржуваного розпорядження, оскільки територіальна громада села Громівка не брала жодної участі у процесі прийняття рішення щодо формування території «об`єднаної» громади, та не надавала згоди на «об`єднання» з іншими територіальними громадами.

Осокорівська сільська рада (далі по тексту - позивач) звернулась з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №474-р від 29.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області».

Ухвалою суду від 12.06.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження (справа №640/10799/20).

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю оскаржуваного розпорядження, оскільки територіальна громада села Осокорівка не брала жодної участі у процесі прийняття рішення щодо формування території «об`єднаної» громади, та не надавала згоди на «об`єднання» з іншими територіальними громадами.

Ухвалою суду від 29.10.2020 об`єднано в одне провадження адміністративні справи №640/11450/20, №640/11486/20, №640/11440/20, №640/12070/20, №640/10799/20 та присвоєно об`єднаним справам загальний №640/11450/20.

Ухвалою суду від 28.09.2022 відмовлено відповідачу в задоволенні клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

В судовому засіданні 14.09.2021 представник позивачів підтримав позовні вимоги.

Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечив з підстав правомірності прийняття оскаржуваних розпоряджень.

Третя особа жодних пояснень щодо заявлених позовних вимог до суду не надала.

В судовому засіданні 14.09.2021 суд по справі перейшов в письмове провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В С Т А Н О В И В:

Кабінетом Міністрів України 29.04.2020 прийнято розпорядження №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» (зі змінами та доповненнями, в редакції від 29 квітня 2020 року), яким відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" затверджено перспективний план формування територій громад Херсонської області, що додається.

Згідно Додатку до вказаного розпорядження у переліку територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області зазначена, зокрема:

Новотроїцька територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області Новотроїцька, Василівська, Володимиро-Іллінська, Воскресенська, Горностаївська, Громівська, Дивненська, Зеленівська, Новомихайлівська, Новомиколаївська, Новопокровська, Одрадівська, Олександрівська, Подовська, Сергіївська, Сиваська, Сивашівська, Федорівська, Чкалівська, з адміністративним центром в смт Новотроїцьке (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524455100);

Нововоронцовська територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області Нововоронцовська, Любимівська, Миролюбівська, Нововоскресенська, Осокорівська, Хрещенівська з адміністративним центром в смт Нововоронцовка (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524155100).

Також, Кабінетом Міністрів України 12.06.2020 прийнято розпорядження №726-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонської області», яким відповідно до абзацу першого пункту 7-1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначені адміністративні центри та затверджені території територіальних громад Херсонської області згідно з додатком.

Згідно Додатку до вказаного розпорядження у переліку територіальних громад Херсонської області зазначена, зокрема: Нововоронцовська територіальна громада, до складу території якої входять території Нововоронцовської, Любимівської, Миролюбівської, Нововоскресенської, Осокорівської, Хрещенівської територіальних громад, з адміністративним центром в смт Нововоронцовка (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524155100).

Не погоджуючись з оскаржуваними розпорядженнями, позивачі звернулися до суду з даними позовами.

Розглядаючи справу по суті, суд виходить з наступного.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97).

Положеннями статті 2 вищезазначеного Закону передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 3 Закону №280/97 встановлено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Статтею 4 Закону №280/97 визначено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

У відповідності до статті 6 Закону №280/97, первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Приписами ч. 1 ст. 10 Закону №280/97 передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно статті 25 Закону №280/97, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад визначені Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 року №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

За приписами статті 1 вищезазначеного Закону, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Нормами статті 3 Закону №157-VIII визначено, що суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Статтею 4 Закону №157-VIII визначено основні умови добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону №157-VIII, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання;

6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Згідно ч. 2 ст. 4 Закону №157-VIII, адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), що має розвинену інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади та в якому розміщується представницький орган місцевого самоврядування об`єднаної територіальної громади.

Частиною 1 статті 5 Закону №157-VIII передбачено, що ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

За приписами ч.ч. 3-5 ст. 7 Закону №157-VIII, схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

Згідно з частиною 1 статті 8 Закону №157-VIII, об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Відповідно до частини 4 статті 9 Закону №157-VIII, Кабінет Міністрів України може визнати об`єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об`єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об`єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, якщо інше не встановлено законом.

Якщо рада об`єднаної територіальної громади прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої об`єднаної територіальної громади спроможною.

Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).

Відповідно до пункту 1 Методики, ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні пункту 2 Методики, спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Відповідно до пункту 5 Методики, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.

Згідно з пунктом 11 Методики, з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

Пунктом 12 Методики передбачено, що, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

У відповідності до пункту 13 Методики, проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

Згідно вимог пунктом 14 Методики, проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

Як вбачається з матеріалів справи, Кабінетом Міністрів України 29.04.2020 прийнято розпорядження №474-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» (зі змінами та доповненнями, в редакції від 29 квітня 2020 року), яким відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" затверджено перспективний план формування територій громад Херсонської області, що додається.

Згідно Додатку до вказаного розпорядження у переліку територіальних громад, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області зазначена, зокрема:

Новотроїцька територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області Новотроїцька, Василівська, Володимиро-Іллінська, Воскресенська, Горностаївська, Громівська, Дивненська, Зеленівська, Новомихайлівська, Новомиколаївська, Новопокровська, Одрадівська, Олександрівська, Подовська, Сергіївська, Сиваська, Сивашівська, Федорівська, Чкалівська, з адміністративним центром в смт Новотроїцьке (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524455100);

Нововоронцовська територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області Нововоронцовська, Любимівська, Миролюбівська, Нововоскресенська, Осокорівська, Хрещенівська з адміністративним центром в смт Нововоронцовка (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524155100).

Також, Кабінетом Міністрів України 12.06.2020 прийнято розпорядження №726-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонської області», яким відповідно до абзацу першого пункту 7-1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначені адміністративні центри та затверджені території територіальних громад Херсонської області згідно з додатком.

Згідно Додатку до вказаного розпорядження у переліку територіальних громад Херсонської області зазначена, зокрема: Нововоронцовська територіальна громада, до складу території якої входять території Нововоронцовської, Любимівської, Миролюбівської, Нововоскресенської, Осокорівської, Хрещенівської територіальних громад, з адміністративним центром в смт Нововоронцовка (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524155100).

На переконання колегії суддів, визначена в перспективному плані конфігурація спроможних територіальних громад безпосередньо впливає на територіальну громаду на стадії реалізації такою територіальною громадою права на об`єднання чи приєднання, тобто, після вчинення територіальною громадою (її органами) певних дій в процесі такого об`єднання.

Як зазначив Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18, «… з аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена».

Тотожні за змістом висновки в подібних правовідносинах висловлювалися Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Отже, об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Таким чином, вищевказане спростовує твердження позивачів про порушення їх права через включення до певної спроможної територіальної громади, яка визначена перспективним планом.

Як зазначає відповідач, визначення в перспективному плані певної конфігурації спроможної територіальної громади є об`єктивною оцінкою потенційних можливостей такої громади з належного надання публічних послуг за умови добровільного об`єднання громад (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади).

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що прийняття перспективного плану не заміняє собою процедуру добровільного об`єднання приєднання територіальних громад.

Щодо твердження позивачів про відсутність погодження територіальними громадами формування територій громад Херсонської області певної конфігурації територіальної громади, до складу яких включені спірні території сільських громад, слід зазначити наступне.

14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7і, відповідно до абзацу першого якого встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.

Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.

Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №474-р був затверджений перспективний план формування територій громад Херсонської області.

У вищевказаному Розпорядженні №474-р, зокрема, зазначені:

Новотроїцька територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області Новотроїцька, Василівська, Володимиро-Іллінська, Воскресенська, Горностаївська, Громівська, Дивненська, Зеленівська, Новомихайлівська, Новомиколаївська, Новопокровська, Одрадівська, Олександрівська, Подовська, Сергіївська, Сиваська, Сивашівська, Федорівська, Чкалівська, з адміністративним центром в смт Новотроїцьке (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524455100);

Нововоронцовська територіальна громада, до складу території якої входять територіальні громади, що входять до складу спроможної територіальної громади Херсонської області Нововоронцовська, Любимівська, Миролюбівська, Нововоскресенська, Осокорівська, Хрещенівська з адміністративним центром в смт Нововоронцовка (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524155100).

У свою чергу, в оскаржуваному розпорядженні №726-р в переліку територіальних громад Херсонської області зазначена, зокрема, Новотроїцька територіальна громада, до складу території якої входять території Новотроїцька, Василівська, Володимиро-Іллінська, Воскресенська, Горностаївська, Громівська, Дивненська, Зеленівська, Новомихайлівська, Новомиколаївська, Новопокровська, Одрадівська, Олександрівська, Подовська, Сергіївська, Сиваська, Сивашівська, Федорівська, Чкалівська, з адміністративним центром в смт Новотроїцьке (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524455100);

Нововоронцовська територіальна громада, до складу території якої входять території Нововоронцовської, Любимівської, Миролюбівської, Нововоскресенської, Осокорівської, Хрещенівської територіальних громад, з адміністративним центром в смт Нововоронцовка (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 6524155100).

Слід зазначити, що суд не встановив будь яких порушень вимог до Новотроїцікої та Нововоронцовської територіальних громад, з точки зору визнання їх спроможними в запропонованої конфігурації, яка визначена в розпорядженні № 474.

Разом із тим, під час розгляду справи, суд дійшов висновку про відсутність у позивачів порушеного права, як необхідного елемента для судового захисту в адміністративному судочинстві та необхідної умови для задоволення позову, виходячи з такого.

Так, згідно з ч. 1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У контексті завдання адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести, а суд - встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

З огляду на вимоги ст. 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, а розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Тобто, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити попереднє становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.

Так, позивачі зазначають про відсутність повноважень відповідача приймати рішення щодо розформування раніше створених і діючих територіальних громад, приєднання вже існуючих об`єднаних територіальних громад до інших.

Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18 дійшов висновків, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Таким чином, територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що передбачена перспективним планом, оскільки Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, у свою чергу, не має статусу остаточного рішення, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а тому носить рекомендаційний характер та є складовою процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права викладена Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі №813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18, яка підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №726-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонській області» відповідно до абзацу першого пункту 71 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Херсонської області.

Таким чином, станом на час розгляду справи, процес формування Новотроїцької та Нововоронцовської територіальної громади завершено, а тому скасування оскаржуваного розпорядження № 474-р (в частині) не відновить ймовірно порушені права позивачів та не призведе до будь-яких юридичних наслідків.

Отже, в задоволенні позовних вимог щодо протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №474-р від 29.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Херсонської області» має бути відмовлено.

В частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №726-р від 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонської області», суд зазначає наступне.

Колегією суддів встановлено, що постановою Центральної виборчої комісії від 08 серпня 2020 року № 160, з урахуванням, зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України №726-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонській області», було призначено перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року.

Зокрема, 25 жовтня 2020 року було проведено вибори депутатів та голови Новотроїцького селищного голови Генічеського району Херсонської області та Нововоронцовського селищного голови Бериславського району Херсонської області.

Відтак, розпорядження Кабінету Міністрів України від України від 12 червня 2020 року №726-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонській області» фактично реалізоване, а юридичним наслідком такої реалізації розпорядження є проведення місцевих виборів та створення і функціонування зазначених громад.

Колегія суддів вважає, що скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 726-р не є належним та ефективним засобом захисту порушеного права, оскільки, не відновлює нібито порушенні права позивачів, адже таким рішенням не скасовуються результати місцевих виборів та не скасовується факт утворення Новотроїцької та Нововоронцовської територіальних громад з адміністративним центром у смт Новотроїцьке та смт Нововоронцовка.

Вказана правова позиція також викладена в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2022 у справі №640/18016/20.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в умовах воєнного стану забороняється проведення виборів органів місцевого самоврядування.

Таким чином, в задоволенні позовних вимог має бути відмовлено повністю.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Оскільки судове рішення ухвалене на користь суб`єкта владних повноважень, судові витрати, відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 77, 243 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративних позовів Чкалівській сільській раді (Херсонська область, 75320, Новотроїцький район, село Чкалове, вул. Центральна, 3, код ЄДРПОУ 04402184), Любимівській сільській раді (Херсонська область, 74212, Нововоронцовський район, село Любимівка, вул. Центральна, 33, код ЄДРПОУ 26283372), Сиваській селищній раді (Херсонська область, 75341, Новотроїцький район, смт Сиваське, вул. Миру, 101, код ЄДРПОУ 04402095), Громівській сільській раді Новотроїцького району Херсонської області (Херсонська область, 75352, Новотроїцький район, село Громівка, вул. Комарова, 2, код ЄДРПОУ 04402126), Осокорівській сільській раді (Херсонська область, 74210, Нововоронцовський район, село Осокорівка, вул. Свободи, 4, код ЄДРПОУ 26283395) відмовити повністю.

Рішення суду, відповідно до ч. 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя В.В. Амельохін

Судді: І.А. Качур

В.І. Келеберда