Постанова

від 28.09.2022 по справі 440/1433/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2022 року

м. Київ

справа №440/1433/19

адміністративне провадження № К/9901/29545/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 (головуючий суддя: Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 (головуючий суддя: Бегунц А.О., судді: Мінаєва О.М., Катунов В.В.) у справі №440/1433/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Глобинський м`ясокомбінат» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування припису,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У квітні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Глобинський м`ясокомбінат» (далі - ТОВ «Глобинський м`ясокомбінат» або позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра або відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати припис №36/6237 від 16.04.2019.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, позов задоволено.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 06.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 27.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач має дозвіл на користування надрами від 14.12.2017 №6237 на видобування питних підземних вод придатних для господарсько-питних та виробничих потреб за умови доведення якості води до вимог ДСанПіН 2.2.4-171-10 «Гігієнічні вимоги до води питної, призначеної для споживання людиною». Строк дії спеціального дозволу на користування надрами становить 20 років. Невід`ємною частиною цього дозволу є Угода №6237 від 14.12.2017 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин.

Наказом Держгеонадр від 28.11.2018 №450 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік.

На виконання зазначеного наказу, Держгеонадра винесено наказ від 21.02.2019 №53 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у квітні 2019 року».

16.04.2019 посадовими особами відповідача (начальник Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Коляда Ю.В., головний спеціаліст Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Злочевська В.Є.), разом із залученим спеціалістом - виконуючий обов`язки начальника ДО «Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр» Нога В.О., на підставі направлення на проведення перевірки від 01.04.2019 №19, здійснено виїзд на об`єкт для проведення планової перевірки вимог законодавства у сфері надрокористування.

Проте, вважаючи що законні підстави для проведення планового заходу державного нагляду (контролю) відсутні, позивач не допустив перевіряючих на об`єкт перевірки.

За фактом відмови від допуску до перевірки, посадовими особами відповідача складено акт про недопущення до перевірки від 16.04.2019 №36/6237.

16.04.2019 посадовою особою відповідача винесено припис №36/6237, у якому з посиланням на акт про недопущення до перевірки від 16.04.2019 встановлено порушення ТОВ «Глобинський м`ясокомбінат» вимог статті 10, 11 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V), а саме: не допущено посадових осіб Держгеонадра до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Цим приписом вимагалося від позивача у строк до 22.04.2019 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Північного міжрегінального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр завірених належним чином копій документів та матеріалів що підтверджують дотримання ТОВ «Глобинський м`ясокомбінат» вимог законодавства про надрокористування відповідно до Переліку матеріалів (додаток 1).

Вважаючи зазначений припис незаконним, позивач звернувся із цим позовом до суду.

ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що встановлення порушення вимог законодавства суб`єктом господарювання та відповідно винесення припису можливо виключно у разі допуску посадових осіб контролюючого органу до здійснення перевірки. Втім, у спірному випадку, посадові особи відповідача до перевірки допущені не були, право позивача не допускати посадових осіб до перевірки визначено законом, перевірка не проводилася, а отже у відповідача не було законних підстав для винесення оспорюваного припису. Також позивач зазначив, що перевірку намагалися здійснити неуповноважені на те особи (посадові особи територіального органу, а не центрального органу державного нагляду (контролю)). Крім того, позивач також наполягає на тому, що відповідач намагався залучити до проведення перевірки сторонню особу - заступника начальника ДО «Північно-східна територіальна інспекція державного геологічного контролю», що не узгоджується із вимогами Закону №877-V. Окрім наведеного, на переконання позивача, перевірка проведена за відсутності уніфікованої форми акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику діяльності.

Відповідач позов не визнав. З посиланням на пункт 5.3 Угоди №6237 стверджує, що позивач зобов`язаний допускати представників Держеонадр для здійснення державного геологічного контролю. Наполягає, що посадові особи, яким було доручено провести плановий захід є посадовими особами центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, а саме Департаменту державного геологічного контролю Держеонадра, а отже мають повноваження здійснювати перевірку на підставі наказу Держеонадр від 21.02.2019 №53. В спростування доводів позивача про залучення до проведення перевірки сторонньої особи, відповідач зазначив, що ДО «Північно-східна територіальна інспекція державного геологічного контролю» знаходиться в управлінні Держеонадра. Підсумовуючи викладене, відповідач зазначив, що у позивача не було законних підстав недопускати перевіряючих до проведення планової перевірки.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на перевірку вийшли неуповноважені на те особи. Суди також дійшли висновку про незаконність залучення до проведення перевірки заступника начальника ДО «Північно-східна територіальна інспекція державного геологічного контролю», оскільки зазначена організація є окремою юридичною особою, і в розумінні Закону № 877-V не є контролюючим органом.

Також суди обох інстанцій констатували, що припис органу державного нагляду (контролю) виноситься ним лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. Натомість вимоги припису, який є предметом оскарження в цій справі, не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень. Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці. При цьому необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі, не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами попередніх інстанцій обставин справи, що призвело до неправильно вирішення справи по суті. Зазначає, що Північній міжрегіональний відділ є підрозділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр у складі структурного підрозділу (Департамент державного геологічного контролю) центрального апарату Держгеонадр. Відповідно на співробітників Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр розповсюджується законодавство про державну службу, та її обов`язки, зокрема, здійснювати державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням. В спростування висновків судів попередніх інстанцій про залучення до проведення перевірки сторонньої особи, відповідач зазначив, що ДО «Північно-східна територіальна інспекція державного геологічного контролю» знаходиться в управлінні Держеонадра. За таких обставин, скаржник стверджує, що позивач не допустивши уповноважених представників Держгеонадра України до проведення планової перевірки порушив взяті на себе зобов`язання відповідно до Угоди про умови користування надрами від №6237 від 14.12.2017, а отже порушив умови користування надрами.

Позивач скористався правом на подачу відзиву на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення без змін.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

За правилами, встановленими частинами першою, другою статті 341 КАС України, Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Надаючи правову оцінку в межах предмету позову (оскаржується припис органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр, винесений на підставі акту про недопущення до перевірки), колегія суддів зазначає таке.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, Кодексом України про надра, Законом № 877-V та Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення № 1174).

Статтею 15 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Відповідно до приписів статті 60 Кодексу України про надра, державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно із положеннями частини першої статті 61 цього Кодексу, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра України, згідно із покладеними на неї завданнями, зокрема, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Повноваження органу державного геологічного контролю щодо здійснення контролю за геологічним вивченням надр визначені статтею 62 Кодексу України про надра.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначаються Законом №877-V.

Стаття 2 Закону № 877-V визначає відносини пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, на які розповсюджується дія цього Закону.

Зважаючи на те, що стаття 2 Закону №877-V не визначає відносини із здійснення контролю за використанням надр України Держгеонадра України в окремий вид контролю, колегія суддів вважає, що відповідач має керуватися правилами, визначеними цим Законом з урахуванням особливостей, встановлених Кодексом України про надра.

Згідно із статтею 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:

державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;

суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;

посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання);

тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;

орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);

органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;

у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для недопуску посадових осіб відповідача до перевірки слугував висновок позивача про те, що державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог, зокрема, на перевірку вийшли неуповноважені на те посадові особи.

Суди попередніх інстанцій погодилися із позицією позивача про відсутність у перевіряючих (начальника Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Коляда Ю.В., головного спеціаліста Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Злочевської В.Є., разом із залученим спеціалістом - виконуючий обов`язки начальника ДО «Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр» Нога В.О.) повноважень на здійснення контролю за геологічним вивченням надр.

Водночас колегія суддів вважає такі висновки помилковими, з огляду на наступне.

Згідно із пунктом 7 Положення №1174, Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до положень частини першої статті 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватись керівником центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів України.

Пропозиції щодо утворення, реорганізації та ліквідації територіальних органів центрального органу виконавчої влади на розгляд міністрові вносить керівник центрального органу виконавчої влади.

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватись, ліквідовуватись, реорганізовуватись керівником центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів України.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.11.2011 №1145-р «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної служби геології та надр» утворено міжрегіональні територіальні органи як структурні підрозділи апарату Служби за переліком: Північний міжрегіональний відділ, Південний міжрегіональний відділ, Західний міжрегіональний відділ, Східний міжрегіональний відділ, Центральний міжрегіональний відділ, Азово-Чорноморський міжрегіональний відділ.

Наказом Держгеонадр від 04.10.2017 №439 введено в дію з 04 жовтня 2017 року структуру Державної служби геології та надр України, затверджену Т.в.о. Голови Держгеонадр 11.07.2017 та погоджену Міністром екології та природних ресурсів України 11.07.2017.

Згідно із вказаною вище структурою Держгеонадр, Північний міжрегіональний відділ є підрозділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр у складі структурного підрозділу (Департамент державного геологічного контролю) центрального апарату Держгеонадр.

Отже, Північний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної службі геології та надр України є міжрегіональним територіальним органом Державної служби геології та надр. Відповідно на співробітників Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр розповсюджується законодавство про державну службу, та її обов`язки, а зокрема здійснювати державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Зазначений висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 24.06.2021 (справа №440/4191/18).

Відповідно до направлення на проведення перевірки від 01.04.2019 №19, планову перевірку дотримання ТОВ «Глобинський м`ясокомбінат» вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні) було доручено провести начальнику Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Коляді Ю.В. , головному спеціалісту Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Злочевській В.Є. та виконуючому обов`язки начальника ДО «Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр» Нозі В.О.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що начальник Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Коляді Ю.В., головний спеціаліст Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр є посадовими особами центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, а саме Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра, та відповідно мають повноваження здійснювати перевірку дотримання надрокористувачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.

Що стосується залучення до перевірки посадових осіб ДО «Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр», колегія суддів зазначає таке.

Згідно із підпунктом 1 пункту 6 Положення №1174 Держгеонадра для виконання покладених на Службу завдань має право залучати в установленому порядку до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань вчених і фахівців, працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками).

Відповідно до пункту 1.2 наказу Держгеонадр від 21.02.2019 № 53 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у квітні 2019 року», Департаменту державного геологічного контролю залучати в установленому порядку вчених та фахівців, працівників центральних і місцевих центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, в тому числі тих, що входять до сфери управління Державної служби геології та надр України, (за погодженням з їх керівниками).

Згідно із Переліком цілісних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій, що передаються до сфери управління Державної служби геології та надр, затвердженим Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31.08.2011 №810-р «Про передачу цілісних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби геології та надр», ДО «Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного нагляду контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр» знаходиться в управлінні Держгеонадра.

ДО «Північно-Східна (Полтавська) територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр» (код ЄДРПОУ 25154767) утворена на виконання Закону України «Про державну геологічну службу України» та входить до сфери управління Державної служби геології та надр України відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.08.2011 №810-р «Про передачу цілісних майнових комплексів державних підприємств, установ та організацій до сфери управління Державної служби геології та надр України».

Відповідно до інформації, що міститься у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, засновником (власником) ДО «Північно-Східна (Полтавська) територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр» є Держгеонадра.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що залучення до проведення перевірки заступника начальника ДО «Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю» відповідає вимогам законодавства.

Отже, зважаючи на викладене, у позивача були відсутні правові підстави для недопуску посадових осіб Держгеонадра України до перевірки.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 7 Закону № 877-V визначені розпорядчі документи, які може приймати орган державного нагляду (контролю). Зокрема, частиною шостою статті 7 цього Закону передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Також частиною восьмою цієї ж статті до розпорядчих документів контролюючого органу також віднесено припис, який визначається, як обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Держгеонадра виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. Водночас законодавство не надає органу державного геологічного контролю повноважень складати приписи без перевірки.

Колегія суддів наголошує на тому, що у разі недопуску до перевірки або ненадання документів, орган державного геологічного контролю може вимагати припинення таких дій. Проте ці вимоги не можуть бути предметом припису, оскільки останній складається у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.04.2019 посадовою особою відповідача винесено припис №36/6237, яким вимагалося від позивача у строк до 22.04.2019 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Північного міжрегінального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр завірених належним чином копій документів та матеріалів що підтверджують дотримання ТОВ «Глобинський м`ясокомбінат» вимог законодавства про надрокористування відповідно до Переліку матеріалів (додаток 1).

Отже вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки у зв`язку із недопущенням посадових осіб контролюючого органу до перевірки, не встановлено жодних порушень у цій сфері.

Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.

Необхідність надання документів, що зафіксовано безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.

При цьому, колегія суддів зазначає, що форми, зокрема акта про недопущення до перевірки, затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 28.03.2013 № 133 «Про затвердження форм документів у сфері здійснення державного геологічного контролю».

Отже, на думку колегії суддів, складання акта про недопущення до перевірки передбачено у разі перешкоджання здійсненню державного нагляду (контролю) шляхом недопущення посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), що не є тотожним із відповідним актом перевірки, який складається за результатами здійснення державного контролю за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Такі висновки узгоджуються із правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 26.01.2021 у справі № 805/1468/18-а, від 27.04.2021 у справі №826/11248/17, від 28.05.2021 у справі №826/15007/17 та від 09.06.2021 у справі №160/1351/19.

З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що Держгеонадра України уповноважена здійснювати державний контроль суб`єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Результати таких перевірок оформлюються у формі акта, а у разі необхідності вжиття інших заходів, зокрема, у вигляді припису з конкретною вимогою щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Водночас, колегія суддів наголошує на тому, що протиправна поведінка перевіряємого суб`єкта господарювання не може мати правомірних наслідків, тобто бути легалізованою, оскільки створення ситуації, яка лише має видимість законної, є свідченням вчинення протиправних дій та означає, що в даному випадку правопорядок порушено і мають настати певні юридичні наслідки для такого суб`єкта. Такі наслідки мають бути негативними для правопорушника.

Колегія суддів звертає увагу на те, що згідно із частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані, зокрема виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Пунктом 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 визначено, що невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Дозвіл з угодою про умови користування надрами та додатками до неї підлягає опублікуванню на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу не пізніше ніж протягом п`яти робочих днів після їх підписання.

Примірні угоди про умови користування надрами затверджуються органом з питань надання дозволу та підлягають публікації на його офіційному веб-сайті.

Отже, невиконання вимог Угоди про умови користування надрами від №6237 від 14.12.2017 (пункт 5.3) щодо зобов`язання надрокористувача допускати уповноважених посадових осіб Держгеонадр для здійснення заходів державного геологічного контролю в порядку та на підставах визначених чинним законодавством України, є достатньою та самостійною підставою для встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами для якої встановлений інший механізм вжиття Держгеонадра України заходів для усунення виявлених порушень. Зокрема, пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра передбачено можливість припинення права користування надрами у разі порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.

Таким чином, на переконання колегії суддів, законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою вжиття Держгеонадра України заходів для усунення виявлених порушень, водночас Держгеонадра України не дотрималася встановленого Законом № 877-V порядку.

Отже висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності оскаржуваного припису з підстав, що такий не може оформлюватися за відсутності факту проведення перевірки є обґрунтованими.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За правилами статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Беручи до уваги наведене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність зміни мотивувальної частини рішень судів попередніх інстанцій, виклавши її в редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 у справі №440/1433/19 змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В решті рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 у справі №440/1433/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа