Постанова

від 24.09.2019 по справі 440/1433/19

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2019 р.Справа № 440/1433/19 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бегунца А.О.,

Суддів: Мінаєвої О.М. , Катунова В.В. ,

за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Г.В. Костенко, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 12.07.19 року по справі № 440/1433/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Глобинський м`ясокомбінат"

до Державної служби геології та надр України

про визнання протиправним та скасування припису,

ВСТАНОВИВ:

Позивач Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобинський м`ясокомбінат" звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, в якій просив суд:

- визнати протиправним та скасувати припис №36/6237 від 16.04.2019;

- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби геології та надр України (код ЄДРПОУ 37536031) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Глобинський м`ясокомбінат" (код ЄДРПОУ 25167451) витрати зі сплати судового збору в розмірі 1921,00.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що спірний припис винесений з порушенням основних принципів державного нагляду (контролю) визначених статтею 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Стверджував, що позивач письмово не повідомлено про проведення планового заходу до здійснення відповідного заходу, перевірку намагався здійснити територіальний орган, а не центральний орган державного нагляду (контролю), направлення на проведення перевірки та акт недопущення до перевірки не відповідають вимогам Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Державної служби геології та надр України від 16 квітня 2019 року №36/6237.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби геології та надр України (код ЄДРПОУ 37536031) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Глобинський м`ясокомбінат" (код ЄДРПОУ 25167451) витрати зі сплати судового збору в розмірі 1921,00.

Не погодившись з вказаним рішенням, відповідачем, Державною службою геології та надр України подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинм справи. просить рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ТОВ "Глобинський мясокомбінат".

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що Північний міжрегіональний відділ є підрозділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр у складі структурного підрозділу центрального апарату Держгеонадр. Позивач безпідставно не допустив представників відповідача до проведення перевірки. Відповідно до п. 5.3 угоди №6237 укладеної між Держгеонадрами та позивачем, яка є невід`ємною частиною Дозволу №6237 позивач зобов`язаний допускати представників Держеонадр для здійснення державного геологічного контролю. Враховуючи викладене посадовими особами відділу перевірки Держгеонадр правомірно складено спірний припис.

Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу позивач зазначачає, що оспорюваний припис контролюючого органу № 36/6237 від 16.04.2019 є неправомірним, а тому суд першої інстанції дійшов правомірного висновку щодо наявності підстав для його скасування.

Відповідно до положень ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку. що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встанволено та підтверджено наявними в матеріалах справи доказами, що ТОВ "Глобинський м`ясокомбінат" у встановленому законом порядку зареєстроване як юридична особа, код ЄДРПОУ 25167451.

Позивач має спеціальний дозвіл на користування надрами №6237 від 14.12.2017.

Наказом Державної служби геології та надр України від 28.11.2018 №450 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік.

На виконання вказаного наказу Державною службою геології та надр України винесено наказ від 21.02.2019 №53 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у квітні 2019 року".

16.04.2019 посадовими особами відповідача, разом із залученим спеціалістом - виконуючий обов`язки начальника ДО "Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" Нога В.О., на підставі направлення на проведення перевірки від 01.04.2019 №19, здійснено виїзд до позивача, який є власником спеціального дозволу на користування надрами №6237 від 14.12.2017, для проведення планової перевірки вимог законодавства у сфері надрокористування.

ТОВ "Глобинський м`ясокомбінат" вважаючи, що законні підстави для проведення планового заходу державного нагляду (контролю) відсутні, не допустив до перевірки посадових осіб відповідача та виконуючого обов`язки начальника ДО "Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр". Відповідачу були надані письмові пояснення щодо підстав відмови у допуску до перевірки, які викладені у листі №105 від 16.04.2019.

У зв`язку з не допуском до перевірки відповідачем складено акт від 16.04.2019 №36/6237 про недопущення до перевірки.

Відповідач на підставі вказаного акту виніс припис від 16.04.2019 №36/6237 згідно якого, позивача зобов`язано у строк до 22.04.2019 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Північного міжрегінального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр завірених належним чином копій документів та матеріалів що підтверджують дотримання ТОВ "Глобинський м`ясокомбінат" вимог законодавства про надрокористування відповідно до Переліку матеріалів (додаток 1).

Позивач, не погоджуючись із приписом Державної служби геології та надр України від 16.04.2019 №36/6237, звернувся до суду з вимогою про визнання його протиправним та скасування.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав до суду достатньо належних і достовірних доказів, а відтак, не довів правомірності своїх дій щодо складання припису.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V).

Відповідно до статті 1 Закону України №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади /стаття 3 Закону України №877-V/.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України №877-V виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

Статтею 61 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 №391, Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

З вищевикладеного слід дійти висновку, що органом, який має повноваження здійснювати у відповідності до Закону № 877-V державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності є центральний орган виконавчої влади - Державна служба геології та надр України.

Частиною другою статті 7 Закону № 877-V визначено, що на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Отже, повноваження щодо оформлення та підпису направлення на проведення перевірки належить керівнику органу державного нагляду (контролю) або його заступнику.

Згідно Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.11.2011 №1145-р "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної служби геології та надр", утворено міжрегіональні територіальні органи як структурні підрозділи апарату Служби за переліком: Північний міжрегіональний відділ, Південний міжрегіональний відділ, Західний міжрегіональний відділ, Східний міжрегіональний відділ, Центральний міжрегіональний відділ, Азово-Чорноморський міжрегіональний відділ.

Із зазначеного встановлено, що Північний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної службі геології та надр України є міжрегіональним територіальним органом Державної служби геології та надр, як структурний підрозділ апарату Служби.

Згідно частини четвертої статті 5 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Матеріали справи свідчать, що позивачем було отримано повідомлення про проведення планової перевірки №3781/03/14-19 від 26.02.2019, в якому зазначено, що перевірку будуть проводити посадові особи Державної служби геології та надр України, а не міжрегіонального територіального органу - Північний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України.

Статтею 7 Закону № 877-V передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки /частина перша/.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою /частина 2/.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення) /частина п`ята/.

Аналіз наведених норм Закону №877-V свідчить, що виключно за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом /шоста сьома/.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу /частина сьома/.

Наведене свідчить, що виявлення порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства можливе лише в ході здійснення заходу державного нагляду (контролю).

Водночас, в даному випадку факт недопуску до проведення планової перевірки підтверджується наявними матеріалами справи поясненнями позивача до акту недопущення до перевірки посадових осіб, що викладені в листі №105 від 16.04.2019, актом від 16.04.2019 про недопущення до проведення перевірки №36/6237, а також безпосередньо самим оскаржуваним приписом.

Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону №877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Тобто, прийняття припису можливе виключно у разі безпосереднього здійснення (проведення) заходу державного нагляду (контролю). Акт про недопущення до перевірки фіксує саме факт недопуску посадових осіб контролюючого органу до здійснення заходу контролю.

Отже, системний аналіз наведених правових норм діє підстави дійти до висновку про те, що органи Державної служби геології та надр України уповноважені здійснювати державний геологічний контроль суб`єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використаня надр, регультати яких оформлюються у формі акту, а у разі необхідності вжиття інших заходів - у вигляді припису, розпорядження, іншого розпорядчого документа щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Вказаний висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеного в постанові від 10.07.2018 у справі № 815/3305/17.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Частиною першою статті 10 Закону № 877-V передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

За таких обставин, колегія суддів зазначає, що встановлення порушення вимог законодавства суб`єктом господарювання можливе виключно у разі допуску останнім посадових осіб контролюючого органу до здійснення заходу контролю.

Частиною третьою статті 7 Закону № 877-V обумовлено, що у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

В направлені на проведення перевірки №19 від 01.04.2019 відповідачем зазначено, що воно видане на ім`я начальника Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Коляда Ю.В., головного спеціаліста Північного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр Злочевська В.Є, виконуючого обов`язки начальника ДО "Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" Нога В.О.

Виконуючий обов`язки начальника ДО "Північно-Східна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" Нога В.О. , в розумінні Закону № 877-V не відноситься до посадових осіб органу державного нагляду (контролю). Вказана організація є окремою юридичною особою, і в розумінні Закону № 877-V не є контролюючим органом.

Колегія суддів зазначає, що стаття 8 Закону №877-V визначає повноваження та обов`язки органу державного нагляду (контролю). Аналіз вказаної норми закону вказує на відсутність права відповідача на залучення інших, не посадових осіб органу державного нагляду (контролю) при здійсненні державного нагляду. Лише в статті 17 Закону № 877-V обумовлено випадок коли орган державного нагляду (контролю) має право залучати інших осіб до здійснення заходів державного нагляду (контролю) - експертів при призначенні експертизи.

Варто зазначити, що Закон №877-V взагалі не передбачає механізм залучення інших осіб для проведення заходу державного контролю.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що суб`єкт господарювання не зобов`язаний допускати сторонніх осіб до перевірки, оскільки згідно з статтею 11 Закону №877-V зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Крім того, в абз. 9 частини другої статті 5 Закону №877-V зазначено, що виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Направлення на проведення перевірки №19 від 01.04.2019, яке вручене позивачу, не містить вказаного переліку питань залежно від цілей заходу та ступеня ризику, а відтак воно не відповідає вимогам Закону №877-V.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повному обсязі досліджено положення нормативних актів, що регулює спірні правовідносини та дійшов вірного висновку про задоволення позовних вимог та визнання протиправним та скасування припису Державної служби геології та надр України від 16.04.2019 №36/6237, оскільки відповідач, виконуючи свої повноваження, діяв не на підставі, не у межах та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак позовні вимоги

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Згідно із ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визначе, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процессуального права.

Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення, суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального права

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують .

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 року по справі № 440/1433/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)А.О. Бегунц Судді (підпис) (підпис) О.М. Мінаєва В.В. Катунов Повний текст постанови складено 27.09.2019 року