Ухвала

від 12.10.2022 по справі 280/4380/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

12 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №280/4380/19

адміністративне провадження № К/9901/47447/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Коваленко Н.В.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ферромет1" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.11.2021 (судді - Сухаров А.В., Головко О.В., Ясенова Т.І. )

у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ферромет 1" до Державної служби геології і надр України, за участі третіх осіб: Спільне підприємство Товариство з обмеженою відповідальністю "Еліком", Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" про зобов`язання вчинити певні дії,-

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У вересні 2019 року ТОВ «ФерроМет1» звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології і надр України щодо ненадання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області;

- зобов`язати надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області;

- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення шляхом зобов`язання Відповідача подати звіт про його виконання до Запорізького окружного адміністративного суду у строк двадцяти днів з дня набрання чинності рішенням суду.

ОБСТАВИН СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.04.2017 позивач уклав з ТОВ «Геопроф» Договір №32-17 на виконання робіт по створенню науково-технічної продукції, відповідно до умов якого (пункт 2.1. договору) ТОВ «Геопроф» проводить попередню геолого-економічну оцінку ділянок «Північний кар`єр» і «Південний кар`єр» Мар`янського родовища вапняків у Апостолівському районі Дніпропетровської області. Комплекс робіт, які входять до складу, встановлений у пункті 2.2. даного договору, у тому числі до них входять: представлення матеріалів повторної геолого-економічної оцінки запасів у ДКЗ України для подальшого затвердження запасів, робота з експертами.

На підставі проведених робіт ТОВ «Геопроф» складено звіт, який Державна комісія України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України розглянула на засіданні, оформленому Протоколом №3964 від 13.06.2017.

Відповідно до пункту 2.3. Протоколу №3964 від 13.06.2017 встановлено, що геологічна будова родовища вивчена й висвітлена у звіті з повнотою, достатньою для підрахунку запасів вапняків в межах ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища. Відповідно до пункту 3.1. Протоколу №3964 від 13.06.2017, колегія ДКЗ постановила: виділити в окремий об`єкт надрокористування ділянку Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області.

Згідно пункту 3.1. Протоколу №3964 колегія ДКЗ постановила: «виділити в окремий об`єкт надрокористування ділянку Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області…».

Пунктом 3.3. вирішено: «Апробувати станом на 01.01.2017 балансові запаси вапняків загальнодержавного значення ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків … в контурах, категоріях і цифрах авторського підрахунку, в кількості…» (аркуш 13 Протоколу).

12.07.2018 позивач подав до відповідача заяву про отримання без аукціону спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011. До заяви додано документи згідно Порядку №615.

Не отримавши у встановлений Порядком №615 строк відповіді від відповідача щодо розгляду поданої заяви, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав.

09.09.2019 відповідач листом №1870/01/12-19 повернув позивачу заяву та додані до неї матеріали і повідомив про невідповідність документів вимогам Порядку №615, оскільки у заяві відсутня інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), вихідна дата, номер згідно з п. 8 Порядку; у повідомленні про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, не зазначено реєстраційний номер; у пояснювальній записці та протоколі ДКЗ України від 13.06.2017 №3964 зазначена різна потужність підприємства; протоколом засідання робочої групи Держгеонадр з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин від 22.03.2019 №121 зупинено пункт протоколу засідання Робочої групи від 01.12.2017 №70 щодо схвалення протоколу ДКЗ України від 13.06.2017 №3964 по ділянці Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що за власні кошти за договором з ТОВ «Геопроф» здійснив вивчення ділянки надр та підрахунок запасів вапняків, який затверджений Державною комісією України по запасах корисних копалин, після чого 12.07.2018 подав заяву з необхідними документами на отримання спеціального дозволу без аукціону. Водночас, відповідач у встановлений пунктом 8 Порядку №615 тридцятиденний строк після отримання всіх погоджень не прийняв рішення про надання дозволу, що є протиправною бездіяльністю.

ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 позов задоволено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 апеляційну скаргу Державної служби геології і надр України залишено без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 - без змін.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24.06.2020 апеляційні скарги Приватного акціонерного товариства «Кривий Ріг цемент» та Громадської організації «Захисник громадських прав» залишені без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019 - без змін.

Постановою Верховного Суду від 18.09.2020 частково задоволені касаційні скарги Державної служби геології і надр України, ПАТ «Кривий Ріг цемент».

Скасовано рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.11.2019, постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2020 та від 24.06.2020. а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

За наслідками нового судового розгляду рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 22.02.2021 позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо ненадання Товариству з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України надати Товариству з обмеженою відповідальністю «ФерроМет1» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобутку корисних копалин без аукціону ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища у Апостолівському районі Дніпропетровської області.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17.11.2021 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22.02.2021 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології і надр України щодо нерозгляду заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Ферромет 1» від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та неприйняття рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011.

Зобов`язано Державну службу геології і надр України розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Ферромет 1» від 12.07.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області та прийняти рішення у відповідності до пунктів 8, 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем подано всі необхідні документи для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, отримано всі необхідні погодження від компетентних державних органів. В свою чергу, відповідач не надав доказів наявності законних підстав для відмови в наданні такого дозволу.

Крім того, суд виходив з того, що лист від 09.09.2019 не може свідчити про належний розгляд відповідачем заяви позивача, оскільки рішення щодо заяви позивача на отримання спеціального дозволу у формі наказу відповідач не ухвалював.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про часткове задоволення позовних вимог, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції щодо наявності з боку відповідача протиправної бездіяльності щодо нерозгляду заяви позивача.

Вирішуючи позовну вимогу про зобов`язання відповідача надати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами без аукціону, апеляційний суд виходив з того, що позивач не отримував спеціального дозволу на геологічне вивчення ділянок.

Крім того, відповідно до звіту ТОВ «Геопроф», геолого-економічна оцінка ділянок та підрахунок запасів корисних копалин здійснено камеральним способом шляхом камеральної обробки зібраних іншими організаціями геологічних матеріалів в 1930, 1932, 1949, 1957, 1958, 1959, 1961, 1962, 1964, 1973, 2008, 2011, 2012, 2013 роках, аналізу лабораторних досліджень та випробувань, проведених в ці роки.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що у даному випадку саме Державна служба геології і надр України має визначитись чи є геологічним вивченням ділянки надр та підрахунком запасів корисних копалин в розумінні підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, камеральний звіт ТОВ «Геопроф» «попередня геолого-економічна оцінка ділянок «північний кар`єр» і «південний кар`єр» Мар`янського родовища вапняків, виконаний за дорученням ТОВ «Ферромет 1» шляхом узагальнення матеріалів геолого-розвідувальних робіт попередніх років без отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.

Апеляційний суд дійшов висновку, що до спірних правовідносин не може бути застосований принцип мовчазної згоди, передбачений абзацом 10 ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», до вирішення спеціально уповноваженим державним органом, яким є Державна служба геології і надр України, та яка має необхідним фахівців, питання чи здійснило ТОВ «Ферромет 1» за власні кошти геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин.

Також апеляційний суд дійшов висновку, що оскільки Державна служба геології і надр України не виконала прямі обов`язки, покладені на неї пунктами 8, 25 Порядку №615, та не прийняла рішення про надання ТОВ «Ферромет 1» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобутку корисних копалин вапняків ділянки Центральна (північна і південна частини) Мар`янського родовища вапняків в Апостолівському районі Дніпропетровської області або про відмову в наданні такого дозволу, зобов`язання судом першої інстанції прийняти конкретне рішення, при тому що законними можуть бути обидва рішення в залежності від покладених в їх основу мотивів і висновків фахових спеціалістів, є втручанням суду в дискреційні повноваження державного органу.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, що призвело до неправильного застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Зокрема, покликається на те, що відповідачу було надано усі передбачені законом документи, передбачені Порядком №615 підстави для відмови у наданні спеціального дозволу на користування надрами відсутні, повноваження відповідача не є дискреційними, відтак позовні вимоги підлягали задоволенню шляхом зобов`язання відповідача надати спеціальний дозвіл на користування надрами без аукціону.

Також покликається на те, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню принцип мовчазної згоди згідно Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (Закон № 2806-IV).

Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що переглядаючи рішення суду першої інстанції, судом апеляційної інстанції не враховано висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 30.07.2020 у справі №826/10085/16, від 25.05.2018 у справі №826/6102/16, від 23.01.2018 у справі №208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі №816/303/16, від 22.07.2021 у справі №560/602/19, від 31.07.2019 у справі №826/23816/15.

У відзивах на касаційну скаргу відповідач і треті особи просили у її задоволенні відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Відповідно до пункту першого частини четвертої цієї статті підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2022 відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України.

Оцінюючи підстави касаційного оскарження, Верховний Суд встановив.

У справі №826/10085/16 предметом позовних вимог було внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами. У цій справі Верховний Суд погодився з рішенням судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог повністю, оскільки судовими рішеннями у інших справах за участю позивача встановлено відсутність його вини у допущенні зазначених відповідачем порушеннях вимог законодавства про надрокористування. Відтак суди дійшли висновку, що відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

У справі №826/6102/16 Верховний Суд здійснював перегляд судових рішень на підставі пункту 1 частини першої статті 237 КАС України (в редакції до 15.12.2017) і дійшов висновку про відсутність неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України норм матеріального права. При цьому, підставою для прийняття судами рішень про задоволення позовних вимог у повному обсязі стало те, що судовим рішенням у іншій справі за участю позивача встановлено відсутність підстав для відмови у видачі позивачу дозволу на користування надрами.

У справі №208/8402/14-а предметом позовних вимог було включення майнового комплексу до переліку об`єктів, що підлягають приватизації. Позовні вимоги у цій справі задоволено лише в частині визнання протиправною бездіяльності Департаменту комунальної власності та земельних відносин Дніпродзержинської міської ради.

У справі №816/303/16 предметом позовних вимог було рішення Управління державної міграційної служби України в Полтавській області про скасування дозволу на імміграцію в Україну. Суди у цій справі дійшли висновку про відсутність підстав для скасування дозволу на імміграцію. Зважаючи на те, що судами встановлено неправомірність оскаржуваного рішення відповідача, Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність зобов`язати Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області документувати громадянина Азербайджану посвідкою на постійне проживання в Україні.

У справі №560/602/19 предметом позовних вимог було продовження дії спеціального дозволу. Задовольняючи позовні вимоги у цій справі, суди першої та апеляційної інстанції, з висновками яких погодився Верховний Суд, встановили, що позивачем подано повний пакет документів, необхідний для продовження дії спеціального дозволу, підстави для відмови у продовженні дії дозволу відсутні, відповідач рішення про продовження дії дозволу не прийняв, відтак позивач відповідно до вимог частини шостої статті 41 Закону № 2806-IV фактично набув право на подальше користування надрами. Крім того, у цій справі суди встановили, що у встановлений законом строк Мінприроди зауважень щодо продовження позивачу строку дії дозволу не надало.

У справі №826/23816/15 предметом позовних вимог було продовження дії спеціального дозволу. У цій справі суди встановили наявність у позивача переплати з рентної плати за користування надрами, позивачем подано повний пакет документів, необхідний для продовження дії спеціального дозволу, а відповідач неодноразово повертав документи та ухилявся від розгляду заяви. За таких обставин, враховуючи, що на виконання рішення відповідач уже продовжив дію спеціального дозволу, Верховний Суд дійшов висновку, що суди застосували той спосіб захисту, який є ефективним і не вбачав втручання у дискреційні повноваження відповідача.

Таким чином, частина зазначених рішень постановлені Верховним Судом у правовідносинах, пов?язаних з продовженням раніше виданого спеціального дозволу, за наявності судових рішень, якими встановлено відсутність в діях надрокористувача порушень вимог законодавства про надрокористування, які були підставою для відмови у видачі спеціального дозволу, а частина у правовідносинах, які не пов?язані зі сферою надрокористування.

Натомість, у справі №280/4380/19, яка є предметом касаційного перегляду, апеляційним судом встановлено, що ТОВ «Ферромет 1» раніше спеціальний дозвіл на користування надрами не отримувало.

Також апеляційним судом встановлено, що ТОВ «Ферромет 1» не отримувало спеціального дозволу на геологічне вивчення ділянок «північний кар`єр» і «південний кар`єр» Мар`янського родовища вапняків.

Для підготовки звіту попередньої геолого-економічної оцінки ділянок «північний кар`єр» і «південний кар`єр» Мар`янського родовища вапняків ТОВ «Ферромет 1» камеральним шляхом використало матеріали, які для цих же цілей були раніше зібрані іншими організаціями.

Виходячи з встановлених обставин, апеляційний суд дійшов висновку, що в такому випадку саме Державна служба геології і надр України має визначитись чи є геологічним вивченням ділянки надр та підрахунком запасів корисних копалин в розумінні підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ №615 від 30.05.2011, для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, камеральний звіт ТОВ «Геопроф», виконаний за дорученням ТОВ «Ферромет 1» шляхом узагальнення матеріалів геолого-розвідувальних робіт попередніх років без отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.

Таким чином, правовідносини у справах №826/10085/16, №826/6102/16, №208/8402/14-а, №816/303/16, №560/602/19, №826/23816/15, які вказані позивачем як підставу касаційного оскарження, та у справі, яка є предметом касаційного перегляду, не є подібними.

Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що до спірних правовідносин не може бути застосований принцип мовчазної згоди до вирішення Державною службою геології і надр України питання чи здійснило ТОВ «Ферромет 1» за власні кошти геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин.

Такі висновки суду апеляційної інстанції відповідають раніше сформованим висновкам Верховного Суду.

Зокрема, у постанові від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17 Верховний Суд у складі Судової палати сформулював наступний підхід до застосування принципу мовчазної згоди:

«…Сама лише бездіяльність (не прийняття рішення у встановлений строк) не є достатньою підставою для застосування принципу мовчазної згоди.

Відповідно до частини п`ятої статті 4-1 Закону № 2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

- подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

- виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

- негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди…».

Такі ж підходи застосовано Верховним Судом у складі Судової палати у постанові від 31.03.2021 у справі №803/1541/16.

Крім того, висновки суду апеляційної інстанції щодо необхідності визначення відповідності поданих для надання спеціального дозволу документів вимогам закону безпосередньо відповідачем та передчасності висновків про наявність підстав для зобов`язання відповідача видати спеціальний дозвіл відповідають висновкам Верховного Суду у постанові від 13.01.2022 у справі №640/4815/19 та у постанові від 06.10.2022 у справі №826/10083/14.

Відповідно до пунктів 4, 5 частини 1 статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо:

- після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом;

- після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

З урахуванням наведеного, касаційне провадження, відкрите у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, підлягає закриттю.

Керуючись статтями 345, 339 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Ферромет1" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ферромет 1" до Державної служби геології і надр України, за участі третіх осіб: Спільне підприємство Товариство з обмеженою відповідальністю "Еліком", Приватного акціонерного товариства "Кривий Ріг Цемент" про зобов`язання вчинити певні дії закрити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

Н.В. Коваленко