Постанова

від 26.10.2022 по справі 813/4624/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 жовтня 2022 року

м. Київ

справа №813/4624/17

адміністративне провадження № К/9901/6467/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року у складі колегії суддів: Матковської З.М. (головуючий), суддів: Бруновської Н.В., Затолочного В.С. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агенція "Рейдер"</a> (далі - ТОВ "Агенція "Рейдер") до Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА), Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради (далі - Департамент), Виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство "Адміністративно - технічне управління", про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ТОВ "Агенція "Рейдер" звернулось до суду з позовом до Львівської ОДА, Департаменту, Виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство "Адміністративно - технічне управління" та з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 26.02.2018 просило:

- визнати протиправними дії Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради щодо непогодження ТОВ "Агенція "Рейдер" дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05 м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа,4;

- визнати протиправним неналежне виконання Львівською обласною державною адміністрацією обов`язку із здійснення контролю за додержанням Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, затвердженими рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 21.05.2010 №569 та території м. Львова Департаментом економічного розвитку Львівської міської ради як робочим органом, до повноважень якого належить розгляд заяви ТзОВ "Агенція "Рейдер" як розповсюджувача реклами на продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05 м) за адресою: м. Львів, вул. Князя Романа,4;

- визнати протиправною відмову Департаменту оформити продовження строку дії дозволу №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа,4;

- зобов`язати Виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа,4 та видати оновлений продовжений дозвіл ТОВ "Агенція "Рейдер" на строк до 31.12.2022 включно.

1.1 Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що 05.12.2011 позивачу виданий дозвіл №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами рекламної конструкції на боковому фасаді будинку, за адресою: м. Львів, вул. Князя Романа, 4 зі строком дії з 31.12.2011 по 31.12.2014, який в подальшому був продовжений, востаннє до 31.12.2017. У відповідь на звернення позивача, Департаментом листом відмовлено у продовженні терміну дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216. Позивач уважав, що відмова є протиправною, оскільки зазначені у листі підстави відмови не передбачені ні Правилами розміщення зовнішньої реклами у м. Львові, які затверджені рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 21.05.2010 №569 (далі - Правила №569), ні Типовими правилами, ні іншими законодавчими актами в сфері реклами. Натомість, відповідно до частини 5 статті 4-1 Закону України від 6 вересня 2005 року №2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №2806-IV), відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається. Департамент як робочий орган та Виконавчий комітет Львівської міської ради зобов`язані були оформити позивачеві продовження строку дії дозволу № 1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові на вул. Кн. Романа, 4 та видати оновлений дозвіл.

1.2 Також вказує, що заява позивача від 13.10.2017 була розглянута робочим органом лише 17.11.2017, тобто понад строк у 10 робочих днів, встановлений для розгляду заяви абзацом 4 частини першої статті 4-1 Закону №2806-IV і який минув 23.10.2017. Таким чином, з огляду на те, що заява позивача подана до робочого органу 13.10.2017, була розглянута 17.11.2017, хоча 10 робочих днів для її розгляду минули 23.10.2017, позивач вважає, що 23.10.2017 продовжені дозволи на розміщення зовнішньої реклами є виданими позивачеві. А викладена у листах робочого органу відмова у продовженні строку дії дозволу позивача на розміщення зовнішньої реклами є незаконною як з огляду на те, що позивачу було відмовлено у продовженні дії дозволу з підстави, яка не передбачена чинним законодавством у сфері розповсюдження реклами, так і через порушення робочим органом строку розгляду заяви позивача та надання такої відмови у неналежній формі - без прийняття відповідного рішення, яке вимагається місцевими Правилами.

2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 09.07.2018 в задоволенні позову відмовив.

2.1 Відмовляючи в задоволенні позову до Львівської ОДА, суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до норм Закону України від 3 липня 1996 року №270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон №270/96-ВР) цей відповідач не наділений повноваженнями щодо розгляду і вирішення питань з розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах.

2.2 Відмовляючи в задоволенні інших позовних вимог суд першої інстанції вказав на те, що продовження дозволу на розміщення після 31.12.2017 реклами обґрунтовано не було погоджено Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради з огляду на розташування її на боковому фасаді будинку №4 по вул. Кн. Романа у м. Львові. Місце розміщення цього будинку та його статус (територія історичної забудови міста, що безпосередньо межує із зоною ЮНЕСКО та одною з центральних площ міста; будинок №4 на вул. Князя Романа - пам`ятка архітектури місцевого значення, торцевий фасад пам`ятки є домінантою у важливій візуальній осі сприйняття сформованого історичного середовища центральної частини міста), давали підстави та повноваження цьому відповідачеві ухвалювати рішення про відмову у погодженні дозволу на розміщення зовнішньої реклами. За відсутності такого дозволу у дозвільного органу відсутні правові підстави на продовження строку дії дозволу, що передбачено Правилами №569.

2.3 Щодо застосування у спірних правовідносинах принципу мовчазної згоди суд першої інстанції зазначив, що таке можливо лише під час вирішення питання про надання дозволу чи його переоформлення, проте не під час продовження дії дозволу. За позицією суду першої інстанції такий висновок зроблено на підставі аналізу норм Закону №2806-IV. Також за позицією цього суду застосування принципу мовчазної згоди заборонене приписами Правилами №569 у разі наявності заперечень уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини.

3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 28.11.2018 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.07.2018 скасував та прийняв нову, якою позовні вимоги задовольнив частково.

Визнав протиправними дії Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради щодо непогодження ТОВ «Агенція «Рейдер» дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05 м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа, 4.

Визнав протиправною відмову Департаменту оформити продовження строку дії дозволу №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа, 4.

Зобов`язав Виконавчий комітет Львівської міської ради та Департамент оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа, 4 та видати оновлений продовжений дозвіл ТОВ «Агенція «Рейдер» на строк до 31.12.2022 включно.

У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

4. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:

4.1 05.12.2011 ТОВ «Агенція «Рейдер» був виданий дозвіл №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами - рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м рекламною площею 144,6 кв. м. за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа, 4 зі строком дії з 31.12.2011 до 31.12.2012 (на 1 рік). Вказаний дозвіл погоджений у тому числі із Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради. Строк дії дозволу продовжувався робочим органом з 31.12.2012 до 31.12.2013, з 31.12.2013 до 31.12.2014, з 31.12.2014 до 31.12.2015, з 31.12.2015 до 31.12.2016, з 31.12.2016 до 31.12.2017.

4.2 12.10.2017 позивач звернувся до Директора Департаменту з заявою про продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 від 05.12.2011 у зв`язку із закінченням строку його дії.

4.3 Департамент листом від 17.11.2017 №2301-3185 відмовив позивачу у продовженні дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 після 31.12.2017. Вказана відмова мотивована пунктом 4.4.1 Правил №569 з врахуванням заперечення управління охорони історичного середовища щодо розміщення рекламної конструкції на торці будинку по вул. Кн.Романа,4, яка є домінантою у важливій візуальній осі історичного середовища м. Львова.

4.4 20.11.2017 Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради надало відповідь директору Департаменту стосовно продовження дозволу на розміщення раніше встановленої конструкції типу «брандмауер» на торцевому фасаді будинку за адресою м. Львів, вул.Кн,Романа,4 ТзОВ «Агенція Рейдер» про те, що управління не заперечувало щодо такого розміщення лише до 31.12.2017 без подальшого продовження дозволу. Тому просить взяти зазначену інформацію до уваги. Вказане звернення обґрунтоване наступним: Законом України «Про охорону культурної спадщини», Порядком визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою КМ України від 13.03.2002 №318, враховуючи специфіку місця розташування будинку та його статус (територія історичної забудови міста, що безпосередньо межує із зоною ЮНЕСО та одною із центральних площ міста; будинок №4 на вул. Князя Романа - пам`ятка архітектури місцевого значення, торцевий фасад пам`ятки є домінантою у важливій візуальній осі сприйняття сформованого історичного середовища центральної частини міста), станом на сьогодні управління не змінило свого попереднього рішення щодо розміщення рекламної конструкції на торцевому фасаді будинку за адресою вул. Кн. Романа, 4 лише до 31.12.2017 без подальшого продовження дозволу на її розміщення.

4.5 У вказаному листі йдеться про те, що в січні 2017 позивач звертався до Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради стосовно продовження такого дозволу, за результатами якого погоджено продовження дії дозволу лише до 31.12.2017 без подальшого продовження дозволу на її розміщення. Таким чином, заперечення управління охорони історичного середовища щодо розміщення рекламної конструкції на торці будинку по вул. Кн. Романа, 4 після 31.12.2017 надано ще у січні 2017 року.

4.6 29.11.2017 позивач звернувся до голови Львівської ОДА з заявою про вжиття заходів контролю за додержанням законодавства з питань реклами, просив вжити заходів, спрямованих на запобіганню порушенню прав ТОВ «Агенція «Рейдер» як рекламорозповсюджувача на продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами на строк, встановлений чинним законодавством, а саме на 5 років.

4.7 21.12.2017 Львівська ОДА надала відповідь на звернення позивача, повідомила, що контроль за діяльністю робочого органу може здійснювати виключно орган місцевого самоврядування, який утворив його чи поклав відповідні функції на існуючий відділ, управління або інший структурний підрозділ. Такого ж змісту відповідь надав 27.12.2017 Департамент архітектури та розвитку містобудування облдержадміністрації за результатами розгляду звернення позивача від 29.11.2017.

Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:

5. Відповідач - Департамент, подав касаційну скаргу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2018. Просить оскаржене судове рішення скасувати, залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.07.2018 по справі.

5.1 Підставами касаційного оскарження позивач вказує те, що суд апеляційної інстанції під час розгляду справи неправильно застосував норми статті 4-1 Закону №2806-IV, Закону №270/96-ВР, Типові правила розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою КМ України від 29.12.2003 №2067 (далі - Типові правила №2067) та Правила №569. Також вказує на неправильне встановлення обставин справи і неправильну оцінку доказів судом апеляційної інстанції.

Зокрема, відповідач 2 зазначає, що перелік підстав для відмови у наданні дозволу, встановлений пунктом 4.4.3. Правил №569, не є вичерпним. Позивачу відмовлено на підставі пункту 4.4.1. цих Правил з огляду на відсутність погодження розміщення реклами органом охорони культурної спадщини. Необхідність такого погодження зумовлена розміщенням будинку 4 по вул. Кн. Романа в межах історичного ареалу міста Львова.

Також особа, яка подала касаційну скаргу зауважує, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин принцип мовчазної згоди і зобов`язавши прийняти рішення про продовження дії дозволу на 5 років втрутився в дискреційні повноваження відповідача. Крім того, вказує що норми Закону №2806-IV допускають можливість застосовувати принцип мовчазної згоди лише щодо видачі документа дозвільного характеру, а не продовження його дії.

Ще одним доводом касаційної скарги є те, що на переконання відповідача 2, 10-и денний строк розгляду заяви стосується лише щодо надання дозволу на розміщення реклами, а при вирішенні питання про продовження дії дозволу варто застосовувати строки, встановлені для розгляду звернення в порядку Закону №270/96-ВР. Зауважує, що зазначеним вище доводам суд апеляційної інстанції правильної оцінки не надав, а тому неправильно встановив обставини справи та неправильно застосував норми права.

6. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржене судове рішення залишити без змін. Мотивами заперечень вказує відповідність висновків суду фактичним обставинам справи, правильне застосування норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права, що можуть мати наслідком скасування судових рішень.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Тому перегляд судового рішення суду апеляційної інстанції суд касаційної інстанції здійснює у межах висновків про задоволення позовних вимог.

Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Касаційний розгляд справи судом здійснюється за правилами, встановленими КАС України у редакції до 08.02.2020 відповідно до частини другої Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

9. Спірні правовідносини регулюються, зокрема, Законом України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), Законом №270/96-ВР, Законом №2806-IV, Типовими правилами №2067, Правилами №569.

10. Згідно з абзацом першим частини першої статті 16 Закону №270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

11. Відповідно до підпункту 13 пункту «а» частини першої статті 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належить, зокрема, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

12. Пунктом 2 Типових правил №2067 визначено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім, випадків, коли суб`єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу у таке приміщення, який не є рекламою.

13. Відповідно до абзацу другого пункту 3 цих Правил видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону №2806-IV.

14. Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а також продовження строку його дії є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону №2806-IV, відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.

15. Абзацом четвертим частини першої статті 4-1 Закону №2806-IV визначено, що строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

16. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що за результатами розгляду заяви позивача про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами від 12.10.2017 Департамент у понад десятиденний строк (17.11.2017) надіслав позивачу лист, яким відмовив у продовженні строку дії дозволу на розміщення реклами. Виходячи з таких обставин справи суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення цими діями відповідачем вимог статті 4-1 Закону №2806-IV та Правил №569.

17. Колегія суддів касаційного суду погоджується з таким висновком та відхиляє доводи скаржника про те, що розгляд звернення про продовження строку дії дозволу повинен розглядатись у строки, передбачені статтею 20 Закону України «Про звернення громадян», оскільки у спірних правовідносинах спеціальним є Закон №2806-IV, норми якого і мають бути застосовані у пріоритетному порядку до правовідносин у сфері регулювання дозвільної системи.

18. При цьому суд апеляційної інстанції встановив, що відмова надати погодження дозволу з боку Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради є протиправною. Лист з мотивами про відсутність підстав для погодження надійшов до Департаменту після відмови продовжити дозвіл на розміщення реклами (20.11.2017). Постановою суду апеляційної інстанції в цій справі визнано протиправними дії Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради щодо непогодження ТОВ «Агенція «Рейдер» дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05 м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа,4. Висновки суду апеляційної інстанції та постанова в цій частині учасниками справи не оскаржені, доводів щодо неправильного застосування норм матеріального права в зазначеній частині особою, яка подала касаційну скаргу, не наведено.

19. Зазначений вище висновок суду апеляційної інстанції зроблений на підставі пункту 4.2.3. Правил №569, яким передбачено порядок погодження видачі дозволу з уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини. У разі виникнення обставин, які унеможливлюють подальше розміщення рекламного засобу на відповідному місці, органи у сфері охорони культурної спадщини зобов`язані невідкладно у письмовій формі повідомити про це робочий орган. У разі відсутності заперечень застосовується принцип мовчазної згоди, що є підставою для продовження терміну дії дозволу. Дослідженими доказами суд апеляційної інстанції встановив, що обставин, які унеможливлюють подальше розміщення рекламного засобу на відповідному місці, органи у сфері охорони культурної спадщини не встановили.

20. Тому, з огляду на повноваження суду касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд під час розгляду касаційної скарги Департаменту виходить із встановлених судом апеляційної інстанції обставин справи щодо неправомірності дій Управління охорони культурної спадщини Львівської міської ради у спірних правовідносинах

21. Стосовно доводів Департаменту про те, що суди попередніх інстанцій при прийнятті рішення про зобов`язання його продовжити дію дозволу ТОВ «Агенція «Рейдер» безпідставно втрутились у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає, що частиною п`ятою статті 4-1 Закону №2806-IV підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

22. Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

23. Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

24. Підпунктом 4.4.3 Правил №569 визначено виключний перелік підстав для відмови у продовженні строку дії дозволів: 1) існує заборгованість з оплати за тимчасове користування місцями, які перебувають у комунальній власності, для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо заборгованість не оскаржується розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку; 2) існує заборгованість зі сплати штрафів за несвоєчасну оплату за тимчасове користування місцями для розміщення рекламних засобів за існуючим договором понад два місяці, за умови, якщо штрафні санкції не оскаржуються розповсюджувачем зовнішньої реклами у судовому порядку; 3) існує заборгованість зі сплати штрафів за самовільне встановлення рекламних засобів; 4) зафіксована та не ліквідована до закінчення дозволу невідповідність рекламного засобу дозвільно-проектній документації; 5) зафіксовані самовільно встановлені рекламні засоби.

25. За такого правового регулювання перелік підстав для відмови у переоформленні дозволу, визначений частиною п`ятою статті 4-1 Закону №2806-IV та Правилами №569, є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню. При цьому, відмова у продовженні дії дозволів з підстав, не визначених у законі, не допускається.

26. Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що в листі від 20.11.2017 Департамент не покликається на жодну із наведених підстав щодо відмови у продовженні строку дії дозволів. Видані позивачу у 2011 році дозволи на розміщення зовнішньої реклами продовжувалися до 31.12.2017, відповідач 2 не наводив жодного зауваження до поданих документів або порушень, вчинених позивачем під час дії дозволів.

27. При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про те, що посилання Департаменту в листі на не погодження Управління охорони культурної спадщини Львівської міської ради не може бути підставою для відмови у продовженні строку дії дозволу з огляду на встановлену протиправність дій останнього у спірних правовідносинах з цього приводу.

28. Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

29. У процесі розгляду справи в судах попередніх інстанцій Департаментом не доведено з посиланням на конкретні докази наявність підстав, встановлених статтею 4-1 Закону №2806-IV та пунктом 4.4.3 Правил №569, для відмови у продовженні дії дозволу позивачу.

30. За таких обставин, висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для відмови в продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0Х12,05 м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа, 4 по суті є правильним і в цій частині касаційна скарга до задоволення не підлягає.

31. Проте, з приводу протиправності відмови робочим органом у продовженні дозволу на розміщення зовнішньої реклами поза увагою суду апеляційної інстанції залишились вимоги законодавства щодо обсягу повноважень Департаменту ухвалювати відповідні рішення.

32. Ухвалюючи рішення про зобов`язання Відповідача 2 оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа, 4 та видати оновлений продовжений дозвіл ТОВ «Агенція «Рейдер» на строк до 31.12.2022 включно, суд апеляційної інстанції виходив із повноважень цього органу, визначених розділом 4 Правил №569. Також цим судом взято до уваги, що заява про продовження строку дії дозволу на розміщення реклами позивачем подавалась до Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради і відмова у продовженні строку дії дозволу приймалась саме цим органом.

33. Проте Департамент у розумінні норм статті 16 Закону №270/96-ВР та пункту 3 Типових правил №2067 не є дозвільним органом, оскільки за вказаними правовими нормами дозвіл на розміщення реклами видає виконавчий орган сільської, селищної, міської ради. Департамент є робочим органом згідно пункту 5 Типових правил №2067.

34. До повноважень робочого органу пунктом 6 Типових правил №2067 віднесено:

розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії;

надання у разі потреби розповсюджувачам зовнішньої реклами архітектурно-планувальних завдань на опрацювання проектно-технічної документації для розташування складних (дахових) рекламних засобів;

прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу (у тому числі погодження з органами та особами, зазначеними у пункті 16 цих Правил) чи про відмову у його наданні;

видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради;

ведення інформаційного банку даних місць розташування рекламних засобів, плану їх розміщення та надання в установленому порядку інформації для оновлення даних містобудівного кадастру населених пунктів;

подання територіальним органам спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі матеріалів про порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами;

підготовка і подання виконавчому органу ради пропозицій щодо розмірів плати за надання послуг робочим органом на підставі калькуляції витрат для прийняття відповідного рішення.

Робочий орган здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.

35. Отже у спірних правовідносинах у відповідача - Департаменту відсутні повноваження видавати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами. Відтак зобов`язання цього відповідача вчинити зазначені дії судом апеляційної інстанції виходить за межі повноважень робочого органу і судове рішення в цій частині підлягає скасуванню, оскільки цей суд неправильно застосував норми матеріального права - Закон №270/96-ВР, Типові правила №2067 та Правила №569.

36. Крім того, суд апеляційної інстанції зобов`язав виконавчий комітет Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа, 4 та видати оновлений продовжений дозвіл ТОВ «Агенція «Рейдер» на строк до 31.12.2022 включно.

37. При цьому судами попередніх інстанцій встановлено, що цим відповідачем вказане питання в порядку, встановленому Законом №270/96-ВР, Типовими правилами №2067 та Правилами №569 не розглядалось, оскільки розгляд заяви позивача про продовження строку дії дозволу здійснювався, рішення про відмову продовжити дозвіл на розміщення зовнішньої реклами було приймалося Департаментом. На розгляд виконавчого комітету заява чи проект будь якого рішення у спірних правовідносинах не направлялися. Тобто, цей відповідач не вчиняв стосовно позивача будь яких дій, які можна було б вважати протиправними, як і не допускав будь якої протиправної бездіяльності.

38. За таких обставин зобов`язання виконавчого комітету Львівської міської ради вчинити будь які дії є передчасним та не відповідає встановленим статтями 5 і 245 КАС України способам захисту порушеного права позивача. Тому в цій частині судове рішення також підлягає скасуванню через неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права - Закону №270/96-ВР, Типових правил №2067 та Правил №569.

39. Таким чином у спірних правовідносинах суд апеляційної інстанції встановив відсутність підстав для відмови в продовженні дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами. Проте обрав неправильний спосіб захисту порушеного права позивача.

40. За позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13.02.,07.03.,20.03.,03.04., 12.04.2018 (справи №№ 361/7567/15-а, 569/15527/16-а, 461/2579/17, 820/4554/17, 569/16681/16-а, 826/8803/15, відповідно) дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

41. Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

42. Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Ознакою такого права обирати альтернативне рішення є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

43. У цій справі Департамент помилково вважає свої повноваження дискреційними. Він не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

44. Оскільки судом апеляційної інстанції встановлено, що відсутні підстави для відмови в продовженні дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, Департамент у межах своїх повноважень, визначених для робочого органу пунктом 6 Типових правил №2067, зобов`язаний був підготовити проект рішення виконавчого комітету Львівської міської ради щодо надання дозволу. Інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у відповідача, кожен з яких окремо є відносно правильними, у спірних правовідносинах відсутні.

45. Такий висновок також ґрунтується на нормах абзацу 8 статті 5 Закону №2806-IV, який встановлює, що при повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком не усунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови). Цей висновок також відповідає висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 29.09.2020 у справі №160/9578/18 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.

46. Крім цього варто зазначити, що Конституційний Суд України в рішенні від 29.08.2012 №16-рп/2012 вказав, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02.11.2011 №13-рп/2011).

47. Також Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 №3-рп/2003 підкреслив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

48. З огляду на це колегія суддів Касаційного адміністративного суду вважає, що за встановлених обставин цієї справи найбільш ефективним способом захисту прав позивача є визнання протиправною відмови Департаменту у продовженні строку дії дозволу №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа, 4 та зобов`язання Департаменту підготовити проект рішення виконавчого комітету Львівської міської ради щодо продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа, 4 ТОВ «Агенція «Рейдер» на строк до 31.12.2022 включно.

49. При цьому строк 5 років, на який підлягає продовженню дія дозволу на розміщення зовнішньої реклами, відповідає нормам пункту 23 Типових правил №2067 та пункту 4.4.5. Правил №569.

50. Стосовно неправильного, на переконання особи, яка подала касаційну скаргу, застосування судом апеляційної інстанції норми Закону №2806-IV про застосування принципу мовчазної згоди суд касаційної інстанції відхиляє такі доводи з огляду на те, що судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин вказаний принцип не застосовувався. Суд апеляційної інстанції при розгляді справи виходив з того, що у спірних правовідносинах Департамент відмовив у продовженні дії дозволу на розміщення реклами. При цьому проаналізував і надав оцінку саме правомірності відмови у продовженні строку дії дозволу на розміщення реклами, а не виходив із можливості застосування у спірних правовідносинах принципу мовчазної згоди.

51. За таких обставин висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позову є обґрунтованим. Доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права частково підтверджені.

52. Зазначене відповідно до норм статті 351 КАС України є підставою для скасування постанови Восьмого апеляційного суду від 28.11.2018 у частині визнання протиправною відмови Департаменту оформити продовження строку дії дозволу №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа,4 та зобов`язання Виконавчого комітету Львівської міської ради та Департаменту оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа,4 та видати оновлений продовжений дозвіл ТОВ «Агенція «Рейдер» на строк до 31.12.2022 включно і ухвалення в цій частині нового судового рішення.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 327, 345, 349, 351 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року по справі №813/4624/17 скасувати в частині визнання протиправною відмови Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволу №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул.Кн.Романа,4 та зобов`язання Виконавчого комітету Львівської міської ради та Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн.Романа,4 та видати оновлений продовжений дозвіл товариству з обмеженою відповідальністю «Агенція «Рейдер» на строк до 31 грудня 2022 року включно.

Ухвалити в цій частині нове судове рішення.

Визнати протиправною відмову Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради у продовженні строку дії дозволу №1-11-12-216 на розміщення зовнішньої реклами (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа, 4.

Зобов`язати Департамент економічного розвитку Львівської міської ради підготовити проект рішення виконавчого комітету Львівської міської ради щодо продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №1-11-12-216 (рекламної конструкції на боковому фасаді будинку розміром 12,0х12,05м) за адресою: м. Львів, вул. Кн. Романа, 4 Товариству з обмеженою відповідальністю «Агенція «Рейдер» на строк до 31 грудня 2022 року включно.

У іншій частині постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року по справі №813/4624/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров С.М. Чиркін