Постанова

від 03.11.2022 по справі 640/8240/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/8240/22 Суддя (судді) першої інстанції: Мазур А.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Юпітер Фінанс» про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Перший заступник керівника Київської міської прокуратури в інтересах Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - позивач, апелянт) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Юпітер Фінанс» (далі - відповідач), у якому просив:

- зобов`язати Товариство з обмеженою відповідальністю «Юпітер Франс» протягом одного місяця, з дня дати набрання рішенням законної сили укласти з Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) охоронний договір на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини «Дача з мезоніном» («Садиба Сергієнка» або «Києво-Святошинське бюро технічної інвентаризації»), що розташований по пр-ту Перемоги 130/1 у м. Києві на умовах та у порядку, передбаченому постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.06.2022 позовну заяву повернуто позивачу.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив із того, що прокурором не надано до суду жодних доказів бездіяльності Міністерства культури та інформаційної політики України як уповноваженого органу та порушення у зв`язку із цим інтересів держави. Відтак, на переконання суду першої інстанції, у межах спірних правовідносин відсутні підстави для вжиття прокурором заходів реагування у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Не погоджуючись із такою ухвалою суду першої інстанції, Перший заступник керівника Київської міської прокуратури в інтересах Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду апеляційної інстанції із апеляційною скрагою, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.06.2022 про повернення позовної заяви та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Зокрема, в обґрунтування апеляційної скарги апелянт наполягає, що, звертаючись до суду з цим позовом. Київською міською прокуратурою обґрунтована необхідність захисту інтересів держави безпосередньо тим, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань держави. Відтак, відсутність належного та своєчасного захисту, а також дієвого контролю з боку уповноважених на те органів сприяє невідворотності негативних наслідків для об`єктів культурної спадщини.

На переконання апелянта, приймаючи ухвалу про повернення позову прокурора, суд фактично сприяє недобросовісному власнику у неконтрольованій можливості здійснення щодо вказаного об`єкту культурної спадщини незаконних перепланувань чи реконструкції, неналежного його утримання, а отже, перешкоджає своєчасному та необхідному захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржувана ним ухвала суду прийнята за неповно встановлених обставин та з порушенням норм процесуального права.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.09.2022 відкрито апеляційне провадження за вказаною апеляційною скаргою позивача, встановлено строк для подання відзиву на неї та призначено справу до розгляду у письмовому провадженні.

Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу скористався, у якому повністю заперечує проти наведених апелянтом у апеляційній скарзі доводів, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з наступних підстав.

Ключовим питанням у даній справі, що підлягає вирішенню судом апеляційної інстанції, є правомірність повернення судом першої інстанції позовної заяви на підставі вимог, встановлених пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Положеннями пункту 3 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Відповідно до частини сьомої статті 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як передбачено частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до положень статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

«Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Крім того, відповідно до рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти як «орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади».

Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави, і ця заява, є підставою для порушення справи в суді.

Згідно з нормами частини четвертої, п`ятої статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі №280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі №640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 зазначив , що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

Як встановлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ «Юпітер Фінанс» з 05.12.2012 є власником щойно виявленого об`єкту культурної спадщини «Дача з мезоніном» («садиба Сергієнка» абр «Києво-Святошинське бюро технічної інвентаризації»), яке знаходиться за адресою: місто Київ, проспект Перемоги, 130/1.

Відповідно до інформації, наданої Департаментом охорони культурної спадщини, відповідачем, тобто власником вказаної будівлі, не укладено охоронний договір на об`єкт культурної спадщини.

В даному випадку Перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся в інтересах держави, у зв`язку з бездіяльністю Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо забезпечення дієвих та належних заходів, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства, збереження та відновлення пам`ятки місцевого значення, зокрема укладення договору охорони культурної спадщини.

Київська міська прокуратура зверталася до Департаменту із листами 2.06.2021, 15.09.2021, 23.11.2021 в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», у яких інформувалось про факти порушення товариством вимог законодавства про охорону культурної спадщини, та повідомлялось, що у разі невжиття заходів Департаментом самостійно, заходи цивільно-правового характеру на захист інтересів держави буде вжито саме прокурором. Однак, як зазначає апелянт, Департамент до суду з відповідним позовом не звернувся, а отже фактично переклав обов`язок щодо захисту інтересів держави на прокуратуру.

У відповідь на вищезазначені листи Департаментом повідомлено прокуратуру про направлення 20.05.2021 на адресу ТОВ «Юпітер Фінанс» припису щодо зобов`язання припинити виконання будь-яких робіт за вказаною адресою та надати а розгляд науково-проектну документацію на виконання робіт. Будь-яких інших заходів контрою щодо вказаного об`єкту культурної спадщини Департаментом не вживалося.

Таким чином, незважаючи на законодавчо визначений імперативний обов`язок власника щойно виявленого об`єкту культурної спадщини укласти охоронний договір на нього, Департаментом не вчинялись дії, спрямовані на спонукання ТОВ «Юпітер Фінанс» укласти зазначений договір.

Як вже зазначалось, Товариство є власником щойно виявленого об`єкту культурної спадщини з 05.12.2012, тобто фактично десять років Товариство не вчиняє жодних дій щодо укладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини. Департаментом лише у травні 2021 року направлено на адресу ТОВ «Юпітер Фінанс» припис з пам`яткоохоронними вимогами, які не включали в себе зобов`язання укласти договір.

Положеннями частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 року №1805-III передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Приписами частини другої статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Таким чином, враховуючи вищевикладені обставини, на переконання колегії суддів, Департаментом не було реалізовано свої повноваження у формі, встановленій статтею 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що наведені обставини підтверджують доводи апелянта про невиконання Департаментом своїх повноважень щодо вчинення дій, у зв`язку з неукладенням ТОВ «Юпітер Фінанс» договору про охорону культурної спадщини.

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції не в повній мірі дослідив питання поважності (безпідставності) у прокурора звернення до суду в інтересах держави, а тому передчасно застосував пункт 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

Відповідно до статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків суду обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Ураховуючи, що доводи апелянта стосовно порушення судом першої інстанції норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги в суді апеляційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 червня 2022 року та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 243, 308, 311, 315, 320, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 червня 2022 року у справі №640/8240/22 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач О.М. Кузьмишина

Судді: М.І. Кобаль

Л.О. Костюк