Постанова

від 10.11.2022 по справі 620/3542/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2022 року

м. Київ

справа №620/3542/19

адміністративне провадження № К/990/756/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів: Радишевської О.Р., Смоковича М.І.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, третя особа - Громадська організація «Союз юристів України», про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року (суддя-доповідач Степанюк А.Г., судді Губська Л.В., Єгорова Н.М.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України та з урахуванням заяви від 10.01.2020 про зміну предмета позову просила: визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 04.11.2019 № 1337ц про звільнення її з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України; зобов`язати Офіс Генерального прокурора поновити (призначити) її на рівнозначну посаду прокурора відділу або адміністративну посаду в Офісі Генерального прокурора;- стягнути з Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури України) середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 16.11.2019.

2. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтувала тим, що її звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ) відбулося з порушенням норм міжнародного і національного права, якими гарантоване право на працю, на повагу до приватного життя, закріплені засади рівності громадян та заборонена дискримінація. Зазначила, що в оскаржуваному наказі підставою її звільнення вказано ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII), хоча жодної з цих обставин не було на час її звільнення. Стверджувала, що при звільненні її з указаної підстави відповідач грубо порушив норми Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) в частині персонального попередження про наступне звільнення, надання пропозицій щодо працевлаштування, врахування переважного права на залишення на роботі та заборони звільнення в період тимчасової непрацездатності. Крім того, як зазначила позивачка, на виконання вимог Закону № 113-ІХ вона вчасно звернулася до Генерального прокурора із заявою про переведення її до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію, тому відповідач безпідставно і необґрунтовано послався на факт неподання нею такої заяви.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2020 року замінено відповідача - Генеральну прокуратуру України на належного - Офіс Генерального прокурора.

4. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 06.07.2021 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 04.11.2019 №1337ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях Генеральної прокуратури України; поновлено ОСОБА_1 на займаній посаді з 16.11.2019; стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16.11.2019 по 06.07.2021 в розмірі 622 473 грн 94 коп. без урахування податку на доходи фізичних осіб та інших обов`язкових платежів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Суд першої інстанції виходив з того, що положення пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX підлягають застосуванню у взаємозв`язку з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, тому звільнення прокурора з підстави неподання ним заяви про переведення та згоду на проходження атестації допускається лише в разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Жодної із вказаних у пункті 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII обставин на час звільнення позивачки суд не встановив, що стало підставою для задоволення позову. Водночас інші аргументи позивачки по суті позовних вимог суд першої інстанції відхилив.

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 06.07.2021 року та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову.

7. Протилежний висновок щодо заявлених позовних вимог суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що неподання позивачкою заяви встановленої форми про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію у зв`язку з реформуванням органів прокуратури є законною підставою для її звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII. На підтвердження своїх висновків суд апеляційної інстанції послався на рішення Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII і підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX в подібних правовідносинах (зокрема, постанови Верховного Суду від 24.09.2021 у справі № 140/3790/19, від 29.09.2021 у справі № 640/24727/19, від 07.10.2021 у справі № 640/23232/19, від 25.11.2021 у справі № 640/23342/19 та від 26.11.2020 у справі № 200/13482/19-а).

III. Провадження в суді касаційної інстанції

8. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняте цим судом рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

9. За доводами позивачки, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції дав неправильну правову оцінку її заяві на ім`я Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, оскільки не врахував, що подання заяви в довільній формі не заборонено законодавством. Зазначила, що висновки суду апеляційної інстанції в цій частині не відповідають висновкам Верховного Суду, висловленим у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, щодо застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII та підпункту 1 пункту 19 розділу II Закону №113-ІХ у подібних правовідносинах.

10. У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора просить залишити її без задоволення, стверджуючи про законність і обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції. Спростовуючи доводи позивачки, відповідач вказує на те, що надіслана ОСОБА_1 заява до Генерального прокурора за своїми змістом і формою не відповідала вимогам ні Закону №113-ІХ, ні Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 №221 (далі - Порядок № 221), що унеможливило її допуск до атестації.

11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

12. З грудня 2018 року ОСОБА_1 проходила службу в Генеральній прокуратурі України, з 06.08.2019 - на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовими розслідуваннями кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях.

13. На виконання пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-IX позивачка 15.10.2019 через установу поштового зв`язку надіслала на адресу Генеральної прокуратури України заяву про переведення (призначення) її на посаду прокурора Офісу Генерального прокурора. У заяві ОСОБА_1 , зокрема, зазначила, що вона дає згоду на переведення (призначення) на посаду прокурора Офісу Генерального прокурора у відповідності та з урахуванням усіх вимог Закону України «Про прокуратуру». Крім того, вказала, що з умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку № 221, вона ознайомлена, але не погоджується, оскільки вони, на її думку, суперечать чинному законодавству України та ратифікованим Україною міжнародним договорам, які мають вищу юридичну силу.

14. Наказом Генерального прокурора від 04.11.2019 року № 1337ц ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 15.11.2019. У преамбулі цього наказу зроблено також посилання на підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ.

15. Листом від 05.11.2019 № 1441-2469вих-19 Генеральна прокуратура України повідомила ОСОБА_1 що її заява від 15.10.2019 про переведення на посаду до Офісу Генерального прокурора (зареєстрована 17.10.2019 за № 216287-19) подана за невстановленою законодавством формою і змістом, що свідчить про відсутність підстав для проведення атестації та переведення її на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора. Зазначено, що у зв`язку з цим Генеральним прокурором прийнято рішення про звільнення позивачки на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ.

V. Позиція Верховного Суду

16. За приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, в межах доводів позивачки про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII та підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ у випадку подання прокурором заяви про переведення невстановленої форми, що не відповідає висновкам Верховного Суду щодо застосування наведених норм матеріального права в подібних правовідносинах, сформульованим у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а.

18. Згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

19. Законом, який установлює правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, а також систему прокуратури України. є Закон №1697-VII.

20. Відповідно до частини третьої статті 16 Закону №1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.

21. Загальні умови звільнення прокурора з посади закріплені у статті 51 Закону №1697-VII, якою, зокрема, встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої).

22. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

23. Пунктом 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ передбачено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

24. Пунктом 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

25. Згідно з пунктом 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

26. Пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

27. Відповідно до пункту 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.

28. Пунктом 9 Порядку № 221 встановлено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.

29. У додатку 2 до Порядку № 221 встановлено форму заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Текст письмової заяви встановлено такий: "На підставі пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) прошу перевести мене на посаду прокурора в обласній прокуратурі і для цього допустити до проходження атестації.

З умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора (далі - Порядок), ознайомлений (ознайомлена) та погоджуюся.

Зокрема, підтверджую, що я усвідомлюю та погоджуюся, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону, мене буде звільнено з посади прокурора.

Крім того, погоджуюсь із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.

Для цілі проходження атестації, яка включає оцінку моєї професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, даю згоду кадровим комісіям і робочим групам на повний та безпосередній доступ до інформації, визначеної у пункті 15 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону, з метою її обробки, перевірки та використання під час атестації, включаючи інформацію з обмеженим доступом і таку, що містить персональні дані, а також даю згоду на надсилання мені комісіями, у разі необхідності, письмових запитань щодо професійної етики та доброчесності".

30. Відповідно до пункту 10 Порядку № 221 заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.

31. Аналізуючи наведені норми законодавства, Верховний Суд у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а дійшов висновку, що невідповідність заяви прокурора про переведення та про намір пройти атестацію формі, встановленій у додатку 2 до Порядку № 221, який є підзаконним актом, за умови відповідності змісту цієї заяви вимогам Закону №113-ІХ, не може слугувати підставою для висновку про її невідповідність встановленим вимогам. Водночас зазначена заява є такою, що відповідає вимогам Закону № 113-ІХ, якщо містить у собі такі відомості: про переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора; про намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

32. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, заява ОСОБА_1 від 15.10.2019, яка написана нею в довільній формі, не містила відомостей про її намір пройти атестацію із застосуванням процедур і умов її проведення, а також про згоду на обробку персональних даних.

33. Отже, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, зміст заяви позивачки не відповідав установленим законом вимогам.

34. При цьому під час розгляду цієї справи, в тому числі у відкритому судовому засіданні в суді першої інстанції, позивачка не заперечувала вказаних обставин щодо невисловлення нею в заяві про переведення до Офісу Генерального прокурора свого волевиявлення на проходження атестації, мотивуючи це тим, що положення Порядку № 221 суперечать чинному законодавству України і нормам міжнародного права, тоді як її компетентність, професійна етика та доброчесність за час роботи в органах прокуратури перевірялися неодноразово.

35. За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що ОСОБА_1 не подала Генеральному прокурору заяву, передбачену пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-IX і пунктом 9 Порядку № 221, у зв`язку з чим відповідач правомірно застосував у цій правовій ситуації приписи підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ.

36. Наведеним спростовуються аргументи ОСОБА_1 , викладені в касаційній скарзі, адже висновки судів попередніх інстанцій за результатом оцінки її заяви від 15.10.2019 не суперечать висновкам Верховного Суду, сформульованим у постанові від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, а зумовлені іншими фактичними обставинами щодо змісту поданої позивачкою заяви.

37. Так само не впливають на вирішення цієї справи висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 12 липня 2022 року у справі №640/23035/19, на яку позивачка послалася в поясненнях від 07 листопада 2022 року, оскільки питання щодо надання згоди на обробку персональних даних не є визначальним для оцінки заяви позивачки, яка насамперед не містила відомостей про її намір пройти атестацію із застосуванням процедур і умов її проведення.

38. Натомість аналогічні висновки щодо застосування підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ у подібних до цієї справи правовідносинах викладені Верховним Судом у постанові від 26 травня 2022 року у справі № 420/6641/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.

39. В іншій частині судові рішення не підлягали касаційному перегляду, тому колегія суддів не наводить мотивів і висновків щодо решти позовних вимог.

40. З огляду на результат касаційного розгляду справи розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року в оскаржуваній частині залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.Р. Радишевська

М.І. Смокович