Постанова

від 15.11.2022 по справі 640/32178/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 640/32178/20

провадження № К/9901/48182/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Акціонерного товариства «Укргазвидобування» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Бояринцевої М.А. від 06 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І., Сорочка Є.О., Файдюка В.В. від 29 листопада 2021 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

Відповідачем прийнято наказ про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034. На підставі акта перевірки відповідачем винесено припис, яким позивачу необхідно усунути порушення вимог законодавства шляхом приведення у відповідність до вимог чинного законодавства договору із землевласником та розробити робочий проект землеустрою щодо рекультивації порушених земель на земельну ділянку за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034. Уважаючи наказ, припис та дії відповідача з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, шляхом позапланової перевірки протиправними, позивач звернувся до суду з позовом. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем порушено положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Зважаючи на встановлені обставини, доводи учасників справи, вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи розповсюджуються на спірні правовідносини положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які регламентують порядок проведення перевірки?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Акціонерне товариство «Укргазвидобування» звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності» від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК;

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034, яка розташована в урочищі Підпередзяковий за межами населеного пункту на території Буковецької сільської ради Воловецького району Закарпатської області;

- визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/0343Пр/03/01/-20.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 серпня 2021 року залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, у задоволенні позовних вимог Акціонерному товариству «Укргазвидобування» було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу, і як наслідок визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів, суд першої інстанції з яким погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки обґрунтовуючи протиправність дій відповідача щодо здійснення перевірки та протиправність спірного наказу, позивач вказував на недотримання відповідачем положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а норми Закону України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель, а тому на спірні правовідносини не розповсюджуються норми Закону України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

4. Відмовляючи у задоволенні вимоги про визнання протиправним та скасування припису відповідача від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/0343Пр/03/01/-20, суди попередніх інстанцій вказали на те, що позивач жодним чином не обґрунтовує позовні вимоги в цій частині відсутністю порушень, які, серед іншого, зафіксовані в акті перевірки, та те, що вказана вимога, з урахуванням обгрунтування АТ «Укргазвидобування» фактично є похідною від позовних вимог про визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу та визнання протиправними дій відповідач з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів, у задоволенні яких відмовлено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, АТ «Укргазвидобування» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що з метою розгляду доручень заступника голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру Бодрова Є. від 29 вересня 2020 року № В-3905/0/5-20, від 02 жовтня 2020 року № В-3905/1/5-20, Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області прийнято наказ від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності», яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034, яка розташована в урочищі Підпередзяковий за межами населеного пункту на території Буковецької сільської ради Воловецького району Закарпатської області.

7. За наслідком здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/968АП/09/01-20.

8. На підставі акта від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/968АП/09/01-20 Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області винесено припис від 30 жовтня 2020 року № 1072/ДК/0343Пр/03/01/-20, відповідно до якого позивачу необхідно усунути порушення вимог законодавства у 30-денний термін, договір привести у відповідність до вимог чинного законодавства, розробити робочий проект землеустрою щодо рекультивації порушених земель на земельну ділянку за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034 відповідно до вимог чинного законодавства України.

9. Уважаючи наказ від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК, припис від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/0343Пр/03/01/-20 та дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034 протиправними, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, АТ «Укргазвидобування» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17, від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17, від 07 вересня 2020 року у справі № 826/15258/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 805/4809/17-а та від 16 березня 2021 року у справі № 817/1155/18, відповідно до яких порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

11. Позивач у касаційній скарзі вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно відхилили доводи про розповсюдження дії Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на спірні правовідносини, і незважаючи на використання відповідачем під час проведення оскаржуваного позапланової перевірки норм цього Закону прийшли до передчасного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, чим неправильно застосували норми матеріального права (незастосування норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які підлягали застосуванню до спірних правовідносин) та порушив ст. 236, 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

12. Касатор зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано залишені поза увагою доводи позивача про те, що наказ відповідача від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК прийнятий за відсутності підстав для його проведення, встановлених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та проведення якого за підставою, наведеною в цьому наказі, прямо заборонено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та прийшли до передчасного висновку про відмову у позові в частині визнання оскаржуваного наказу протиправним та його скасування, чим не застосували до спірних правовідносин норми частин першої та другої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

13. Також скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій безпідставно відхилені доводи позивача про те, що численні допущені відповідачем порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» під час проведення оскаржуваної позапланової перевірки унеможливили реалізацію позивачем прав і гарантій, встановлених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та прийшли до передчасного висновку про відмову у позові в частині визнання протиправними дій з проведення державного контролю, чим не застосували до спірних правовідносин норми статті 4, частин першої, другої, п`ятої - восьмої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

14. На переконання позивача, судами першої та апеляційної інстанцій безпідставно залишені поза увагою доводи позивача про те, що призначення позапланової перевірки за відсутності підстав, встановлених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», допущення відповідачем численних порушень під час її проведення є достатньою підставою для визнання протиправним актів складених за результатами її проведення та прийшли до передчасного висновку про відмову у задоволенні позову у частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного припису, чим не застосували до спірних правовідносин частини сьому восьму статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

15. Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області подало відзив на касаційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

16. Відзив обґрунтовано тим, що Держгеокадастр та його територіальні підрозділи не відносяться до жодного з перелічених в частині четвертій статті 2 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органів, які здійснюють заходи контролю у сфері господарської діяльності. Більш того, в даному випадку здійснювалась перевірка об`єкту - земельної ділянки, а не суб`єкта господарювання у розумінні норм Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

17. Норми Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та не стосуються перевірок земельних ділянок, втім на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», відповідно посилання позивача на порушення Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є безпідставним.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

18. Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

19. Статтею 168 Земельного кодексу України передбачено, що ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків:

а) проведення робіт із буріння та облаштування нафтових і газових свердловин, будівництва, технічного обслуговування, ремонту і реконструкції нафтових і газових свердловин та пов`язаних з їх обслуговуванням об`єктів трубопровідного транспорту, виробничих споруд, під`їзних доріг, ліній електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мереж енергозабезпечення;

б) проведення робіт, пов`язаних з ліквідацією та запобіганням аварійним ситуаціям на нафтових і газових свердловинах та пов`язаних з їх експлуатацією об`єктах трубопровідного транспорту, виробничих спорудах, під`їзних дорогах, лініях електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мережах енергозабезпечення.

У випадках, визначених підпунктами «а» і «б», зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.

20. Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

21. Приписами статті 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

22. Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

23. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15) Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.

24. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

25. Відповідно до статті 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

26. Згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

27. Так, згідно положень статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою.

28. Відповідно до статті 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок.

29. Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

30. Системний аналіз наведених норм чинного законодавства вказує на те, що державний нагляд (контроль) за охороною та використанням земель усіх категорій і форм власності, а також дотриманням вимог земельного законодавства здійснюють органи Держгеокадастру та його посадові особи (державні інспектори), зокрема у спосіб проведення перевірок, в тому числі за об`єктом контролю усіма землями в межах території України, незалежно від категорії та форми власності, складення актів у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель за результатами таких перевірок, внесення обов`язкових до виконання вказівок (приписів), притягнення винних осіб до відповідальності за порушення вимог земельного законодавства.

31. Преамбулою Закону України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

32. Тобто Законом України «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» врегульовані підстави та порядок проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та винятково щодо суб`єктів господарювання.

33. Водночас, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає правові основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, як об`єктом такого контролю.

34. Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено чіткий перелік відносин, пов`язаних з провадженням господарської діяльності, на які поширюється його дія.

35. Тобто слід розрізняти перевірки суб`єктів господарювання на предмет відповідності здійснюваної ними діяльності вимогам законодавства від перевірок щодо об`єкту, у цій справі такого як земельна ділянка.

36. Особливості та обмеження перевірок визначені у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

37. У свою чергу, в цьому випадку, об`єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства.

38. Відтак, оскільки предметом призначеної відповідачем перевірки було виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення геологорозвідувальних робіт, пов`язаних з порушенням ґрунтового покриву, а не перевірка позивача як суб`єкта господарювання, Суд не вбачає достатніх підстав для висновку про те, що така перевірка мала бути призначена в порядку, визначеному Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який регулює інші аспекти державного контролю (нагляду), а тому дії відповідачів щодо її призначення та проведення є правомірними.

39. Враховуючи те, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та не стосуються перевірок земельних ділянок, Суд зазначає, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а, відтак, посилання позивача на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є безпідставним.

40. Колегія суддів також зазначає, що, за загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб`єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.

41. При цьому, завжди існує імовірність протиріч між нормами права, що є негативним явищем. Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв`язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм (норми є конкуруючими у випадку ситуації, за якої вони за своїм безпосереднім змістом регулюють одну й ті ж правовідносини).

42. Змістовні колізії - це колізії, що виникають внаслідок часткового збігу обсягів регулювання правовідносин різними нормами права, обумовлені специфікою суспільних відносин та пов`язані з поділом норм права на загальні, спеціальні та виняткові.

43. Ця специфіка полягає у тому, що обидва юридичних склади відповідають фактичній ситуації, однак зрозуміло, що необхідно застосовувати більш спеціальний припис: lex specialis derogat legi generali. Загальніша норма не застосовується до тих ситуацій, в яких є ознаки, що відповідають більш спеціальній нормі.

44. При цьому, при наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

45. У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

46. Саме такий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 29 січня 2019 року у справі № 807/257/14. Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (пункт 69 рішення у справі «Ніколова проти Болгарії», заява № 7888/03, пункт 15 рішення у справі «Баранкевич проти Росії», заява № 10519/03).

47. З огляду на викладене та враховуючи обставини справи колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у цьому випадку відповідач здійснив саме державний контроль за використанням та охороною земель стосовно об`єкта контролю - земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034, а не перевірку позивача як суб`єкта господарювання, а тому до цих відносин правильно застосовано норми спеціального Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

48. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 16 липня 2020 року у справі № 819/5/18 та від 25 травня 2022 року у справі № 120/1196/19-а.

49. При цьому Суд критично оцінює посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постановах від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17, від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17, від 07 вересня 2020 року у справі № 826/15258/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 805/4809/17-а та від 16 березня 2021 року у справі № 817/1155/18, оскільки, як вбачається зі змісту цих постанов, відповідач призначав та проводив перевірку саме щодо позивача як суб`єкта господарювання.

50. Так, у наведених позивачем справах перевірка проводилася щодо дотримання вимог земельного законодавства конкретним суб`єктом господарювання щодо використання земельної ділянки, яка перебуває в оренді чи на праві приватної власності у користувача.

51. Натомість у справі, яка розглядається перевірка здійснювалась щодо виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту при здійсненні робіт з влаштування під`їзної дороги через земельну ділянку з кадастровим номером 2121581500:01:001:0034, яка розташована в урочищі Підпередзяковий за межами населеного пункту на території Буковецької сільської ради Воловецького району Закарпатської області, та належить на праві власності ОСОБА_1 ..

52. Зазначене є свідченням того, що посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17, від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17, від 07 вересня 2020 року у справі № 826/15258/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 805/4809/17-а та від 16 березня 2021 року у справі № 817/1155/18, не є релевантним до обставин цієї справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

53. У ході касаційного перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердились обставини, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, а саме неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17, від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17, від 07 вересня 2020 року у справі № 826/15258/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 805/4809/17-а та від 16 березня 2021 року у справі № 817/1155/18.

54. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Акціонерного товариства «Укргазвидобування» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа