Рішення

від 07.11.2022 по справі 260/1939/22

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

07 листопада 2022 року м. Ужгород№ 260/1939/22 14:20 год

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Скраль Т.В.

при секретарі Шестак Н.В.,

за участю сторін:

позивач: Мукачівська окружна прокуратура Закарпатської області - представник Медвідь Олександра Олександрівна,

відповідач: Мукачівська міська рада - представник Ільтьо Іван Іванович,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Головне управління Національної соціальної сервісної служби у Закарпатській області - представник Петрішка Михайло Михайлович,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області (89600, Закарпатська область, м. Мукачево, вул. Літуна Андрія, 15, код ЄДРПОУ 02909967) до Мукачівської міської ради (89600, Закарпатська область, м. Мукачево, пл. Духновича Олександра,2, код ЄДРПОУ 38625180), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Головне управління Національної соціальної сервісної служби у Закарпатській області (88002, Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Тургенєва Івана, буд.8, код ЄДРПОУ 44293192) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

У відповідності до статті 243 частини 3 КАС України 07 листопада 2022 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Рішення у повному обсязі складено 17 листопада 2022.

02 червня 2022 року Мукачівська окружна прокуратура Закарпатської області звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Мукачівської міської ради, якою просить: 1) визнати протиправною бездіяльність Мукачівської міської ради щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради у відповідність до вимог ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»; 2) зобов`язати Мукачівську міську раду привести штатну чисельність працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради у відповідність до вимог ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».

20 червня 2022 року ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду відкрито провадження в даній адміністративній справі.

30 серпня 2022 року ухвалою суду залучено до участі в справі - Головне управління національної соціальної сервісної служби у Закарпатській області як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

28 вересня 2022 року ухвалою суду закрито пiдготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

1. Позиції сторін.

Позивач свої позовні вимоги аргументував тим, що відповідно до вимог ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. У відповідності до інформації служби у справах дітей Мукачівської міської ради №281 від 20.04.2022 на території Мукачівської О`ГГ проживає 25758 дітей, з них 23403 дітей - у м. Мукачево. Рішенням Мукачівської міської ради №650 від 17.12.2021 затверджено структуру, штат та чисельність апарату міської ради та її виконавчого комітету, самостійних відділів, управлінь та інших виконавчих органів Мукачівської міської ради. Відповідно до додатку 2 даного рішення, штатна чисельність працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради становить 4 одиниці. Вказане свідчить про бездіяльність Мукачівської міської ради та невиконання вимог Закону щодо забезпечення належної штатної чисельності працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради.

06 липня 2022 року відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, в якому просять відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування зазначають, що позивачем не доведено, не встановлено та не визначено підстав, мети та поважних причин, необхідних та достатніх даних для представництва інтересів держави. Вважають, що прокурором не доведено протиправної бездіяльності Мукачівської міської ради, в частині не виконання нею приписів ч.7 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»; не враховано, що Служба у справах дітей Мукачівської міської ради є виконавчим органом Мукачівської міської ради (п. 2 розділу І Положення), а її штатний розпис затверджується рішенням Мукачівської міської ради у межах структури та граничної чисельності служби (абз. 2 п.13 Розділу IV Положення); не враховано, що Типове положення про службу у справах дітей обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та Типове положення про службу у справах дітей районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації для органів місцевого самоврядування носить рекомендаційний характер; не враховано імперативних положень п.5 ч.І ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Крім того, зазначають, що Мукачівська міська рада не є виконавчим органом ради в розумінні ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а відтак позов в цій частині є безпідставним. Звертають увагу суду, що п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 № 800, яким був затверджений Порядок взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, втратив чинність на підставі Постанови KM № 585 від 01.06.2020.

20 липня 2022 року позивачем подано до суду відповідь на відзив, в якій зазначають, що Міністерство соціальної політики України лише контролює та координує діяльність служб у справах дітей; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа. Вказане корелюється зі статтею 16 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», на яку посилається відповідач у своєму відзиві. Зокрема, Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері усиновлення та захисту прав дітей, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування у межах своєї компетенції здійснюють контроль за діяльністюорганів і служб у справах дітей, спеціальних установ і закладів соціального захисту для дітей. Зазначають, що відповідачем невірно трактовано положення статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», а саме застосовано словосполучення «не більше» до кількості працівників, а не до кількості дітей, однак у нормі чітко вказано «один працівник служби не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті». Служба у справах дітей Мукачівської міської ради не може бути меншою ніж один працівник на 2 тисячі дітей, водночас у законодавчій нормі відсутня пряма заборона мати більшу кількість таких працівників. Отже вказаною нормою чітко встановлено, що на кожні 2 тисячі дітей повинно бути не менше 1 працівника, а відтак наявний склад бездіяльності стосовно неприведення штатної чисельності у відповідності до норм закону, оскільки на території Мукачівської ОТГ проживає 25758 дітей, з них 23403 дітей - у м. Мукачево, проте, в порушення вищевказаної норми, штатна чисельність служби у справах дітей Мукачівської міської ради становить лише 4 особи. Крім того, питання створення виконавчих органів та утворення служб у справах дітей, забезпечення дотримання вимог законодавства щодо їх штатної чисельності належить до повноважень органу місцевого самоврядування. Відтак, Мукачівська міська рада зобов`язана затверджувати структуру виконавчих органів, загальну чисельність апарату та виконавчих органів, у тому числі служби у справах дітей, з урахуванням статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», відповідно до якої штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті.

16 вересня 2022 року третьої особою подано до суду письмові пояснення щодо позову, в яких зазначають, що відповідно до інформації, доданої до ухвали Закарпатського окружного адміністративного суду під 30.08.2022 року про залучення третьої особи (лист служби у справах дітей Мукачівської міської ради від 20.04.2022 №281), кількість дитячого населення м. Мукачево становить 23 403 дитини, тобто штатна чисельність працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради повинна становити 11 штатних одиниць. На сьогодні, відповідно до структури штату та чисельності апарату міської ради та її виконавчою комітету, самостійних відділів, управлінь та інших виконавчих органів Мукачівської міської ради, затвердженої рішенням Мукачівської міської ради від 17.12.2021 р. №650, чисельність працівників міської служби у справах дітей встановлено у кількості -4 штатні одиниці, що не відповідає визначеній ним Законом штатній чисельності працівників служб у справах дітей міських рад (територіальних громад).

Під час розгляду справи по суті уповноважений представник позивача позов підтримала повністю, просила суд його задовольнити з мотивів, що у ньому наведені.

Представник відповідача в судовому засіданні, проти задоволення позову заперечив та просив суд відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

Представник третьої особи у судовому засіданні позов підтримав повністю, просив суд його задовольнити з мотивів, що у ньому наведені.

2. Обставини, встановлені судом.

Судом встановлено, що 14 квітня 2022 року Мукачівською окружною прокуратурою Закарпатської області направлено лист № 07.51-95-630ВИХ-22 до Мукачівського міського голови Андрія Балоги, в якому просять з метою встановлення підстав для представництва інтересів держави у суді, керуючись статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», направити до Мукачівської окружної прокуратури належним чином посвідчену копію рішення про створення служби у справах дітей Мукачівської міської ради, інформацію про штатну чисельність працівників служби у справах дітей та інформацію про вжиті заходи щодо приведення у відповідність до вимог ст.4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» штатної чисельності працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради, (а.с. 15).

19 квітня 2022 року Виконавчий комітет Мукачівської міської ради надав відповідь Першому заступнику керівника Мукачівської окружної прокуратури Юрію Пехньо на лист від 14.04.2022 р. щодо дотримання вимог Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» та надіслали належним чином завірену копію рішення Мукачівської міської ради від 24.02.2022 року №748 «Про затвердження Положення про службу у справах дітей Мукачівської міської ради», згідно якого діє Служба у справах дітей Мукачівської міської ради. Стосовно штатної чисельності Служби у справах дітей Мукачівської міської ради надіслали витяг з додатку 2 до рішення Мукачівської міської ради №650 від 17.12.2021 року «Про внесення змін у структуру, штат та загальну чисельність виконавчих органів Мукачівської міської ради», згідно якого штатна чисельність служби у справах дітей Мукачівської міської ради становить 4 штатних одиниці, (а.с. 17-24).

20 квітня 2022 року Служба у справах дітей Мукачівської міської ради листом надала Першому заступнику керівника Мукачівської окружної прокуратури Юрію Пехньо відповідь на лист щодо надання статистичної інформації про кількість дітей, які проживають на території Мукачівської міської територіальної громади, служба у справах дітей Мукачівської міської ради та повідомили, що згідно інформації КНП «ЦМСД Мукачівської міської територіальної громади» кількість дитячого населення становить 23403 дітей, з яких 851 дитина віком до 1 року, (а.с. 16).

29 квітня 2022 року Мукачівською окружною прокуратурою Закарпатської області направлено листа № 07.51-95-730ВИХ-22 до Мукачівського міського голови Андрія Балоги, в якому зазначають, що в даний час за інформацією служби у справах дітей Мукачівської міської ради на території Мукачівської ОТГ проживає 25758 дітей, з них 23403 дітей - у м. Мукачево. Водночас, в порушення вищевказаної норми, штатна чисельність служби ху справах дітей Мукачівської міської ради становить 4 особи. Невиконання Мукачівською міською радою діючих вимог законодавства призводить до порушення інтересів держави, в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей. Оскільки вказане порушення Мукачівською міською радою не усунуто в добровільному порядку, на підставі абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» попередньо повідомляють про намір здійснення прокурором з вказаних підстав представництва в суді законних інтересів держави, шляхом подання позовної заяви до Мукачівської міської ради про визнання бездіяльності протиправної та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності служби у справах дітей у відповідність до вимог законодавства, (а.с. 13).

Позивач, вважаючи бездіяльність відповідача щодо не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради у відповідність до вимог статті 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» протиправною, звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

3. Мотиви суду та норми права, застосовані судом.

За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої).

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частин першої, третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Із наведених нормативних положень видно, що прокурор вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом, яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Законодавство України не дає переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлює оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету.

Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

При цьому необхідно врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.

Велика Палата Верховного Суду вказала, що частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Суд проаналізував правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), або здійснює неналежно, приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

При цьому нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Разом з цим, здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі №240/3384/19.

Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду та 13 травня 2021 року у справі №620/2645/20.

Стосовно покликання позивача на те, що відсутній орган до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у даних спірних правовідносинах, а саме звертатися до суду.

Позивач вказує на те, що Міністерство соціальної політики не може звернутися з відповідним позовом, оскільки відповідно до Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 423 центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері соціальної політики, з питань сім`ї та дітей, усиновлення та захисту прав дітей, у сфері здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей є Міністерство соціальної політики України. Відповідно до покладених завдань, Мінсоцполітики, зокрема, проводить моніторинг стану дотримання вимог законодавства щодо соціального захисту сімей та дітей; забезпечує ведення Централізованого банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім`ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; проводить роботу із соціально-правового захисту дітей, запобігання бездоглядності та правопорушенням серед них, соціально-психологічної реабілітації найбільш уразливих категорій дітей, контролює та координує діяльність служб у справах дітей; здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, а також забезпечує дотримання вимог законодавства щодо встановлення опіки і піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, їх усиновлення, застосування інших передбачених законодавством форм влаштування дітей тощо.

Дані доводи позивача є безпідставними, оскільки відповідно до пункту 5 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 р. № 783 у Положенні про Міністерство соціальної політики України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 р. № 423 підпункти 39, 40, 41--1, 45-51, 53, 56-60, 60-1-60-4, 61-63, 66-74, 76-82, 85-92, 92-1, 93-95, 97, 98, 109 виключено.

Відповідно до пунктів 1,2 постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 року № 783 «Деякі питання Національної соціальної сервісної служби України» утворено Національну соціальну сервісну службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики і який реалізує державну політику у сфері соціального захисту населення, захисту прав дітей, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей.

Утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної соціальної сервісної служби за переліком згідно з додатком.

Відповідно до переліку територіальних органів Національної соціальної сервісної служби утворено 03 липня 2021 року Головне управління Національної соціальної сервісної служби у Закарпатській області.

Відповідно до пункту 1 Положення про Національну соціальну сервісну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 р. № 783 Національна соціальна сервісна служба України (Нацсоцслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики і який реалізує державну політику у сфері соціального захисту населення, захисту прав дітей, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей.

Відповідно до підпунктів 3,4 пункту 3 Положення про Національну соціальну сервісну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 р. № 783 основними завданнями Нацсоцслужби є: реалізація державної політики у сфері здійснення державного контролю: за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки (державна допомога, пільги, житлові субсидії та інші виплати, що здійснюються за рахунок коштів державного бюджету, соціальні послуги); за використанням коштів державного бюджету, виділених для надання соціальної підтримки, зокрема під час проведення перерахунку її розмірів у разі встановлення фактів надмірної виплати коштів або надання її з порушенням законодавства; за дотриманням прав дітей; в межах повноважень, визначених законом, методичне забезпечення та координація діяльності органів місцевого самоврядування, центрів надання адміністративних послуг у частині надання адміністративних послуг соціального характеру, організації соціальної роботи та надання базових соціальних послуг з урахуванням потреб жителів територіальної громади.

Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення про Національну соціальну сервісну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 р. № 783 Нацсоцслужба для виконання визначених для неї завдань з питань соціальної роботи і надання соціальних послуг здійснює управління системою соціальної роботи та надання соціальних послуг, зокрема: аналізує та узагальнює питання щодо потреби населення в соціальних послугах, готує пропозиції щодо розвитку системи надання соціальних послуг; координує заходи з виявлення сімей/осіб, які перебувають у складних життєвих обставинах, надання їм соціальних послуг, забезпечення соціального супроводу таких сімей з дітьми; координує заходи щодо соціальної профілактики складних життєвих обставин; сприяє здійсненню заходів щодо пошуку кандидатів у прийомні батьки, батьки-вихователі, патронатні вихователі, їх первинного відбору, організації навчання для таких кандидатів; аналізує регіональні та місцеві програми в частині задоволення потреб осіб/сімей у соціальних послугах; проводить моніторинг та оцінювання якості надання соціальних послуг, оприлюднює їх результати; готує для місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування пропозиції щодо покращення соціальної роботи та надання соціальних послуг за результатами, зокрема, аналізу звітності виконання регіональних і місцевих програм, оцінювання якості надання соціальних послуг; забезпечує координацію діяльності місцевих держадміністрацій, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, суб`єктів, що надають соціальні послуги, з питань організації надання соціальних послуг сім`ям/особам, які перебувають у складних життєвих обставинах (сім`ям з дітьми, особам похилого віку, особам з інвалідністю, бездомним особам і безпритульним дітям, а також особам, які відбули покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк, звільнені від подальшого відбування зазначених видів покарання (далі - звільнені особи), дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, особам з їх числа, іншим соціально вразливим верствам населення); координує діяльність регіональних центрів соціальних служб; організовує та координує підвищення професійної компетентності/кваліфікації працівників, які надають соціальні послуги; проводить збір, аналіз та поширення відповідно до законодавства інформації про надання соціальних послуг, успішний національний та міжнародний досвід надання соціальних послуг, організовує його впровадження; проводить аналіз діяльності суб`єктів, що надають соціальні послуги; забезпечує інформування населення про соціальні послуги, їх зміст, порядок надання; здійснює контроль за дотриманням державних стандартів надання соціальних послуг.

Відповідно до підпунктів 6-9 пункту 5 Положення про Національну соціальну сервісну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 р. № 783 Нацсоцслужба з метою організації своєї діяльності організовує, координує та контролює діяльність територіальних органів Нацсоцслужби, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління, організовує їх взаємодію з державними органами та органами місцевого самоврядування; надає територіальним органам Нацсоцслужби методичну і практичну допомогу щодо організації роботи, проводить перевірку виконання такої роботи; забезпечує здійснення комплексу заходів, спрямованих на забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановлених завдань, планів і вимог щодо діяльності Нацсоцслужби та її територіальних органів, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління; проводить внутрішній аудит, спрямований на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності Нацсоцслужби та її територіальних органів, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління.

Відповідно до підпунктів 5-6 пункту 6 Положення про Національну соціальну сервісну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 р. № 783 Нацсоцслужба для виконання визначених для неї завдань має право: проводити безперешкодно перевірки діяльності структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, органів місцевого самоврядування, що забезпечують надання соціальної підтримки, а також служб у справах дітей, суб`єктів, що надають соціальні послуги, а також перевірку інформації, наданої отримувачами соціальної підтримки; отримувати від посадових осіб структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, органів місцевого самоврядування, що забезпечують надання соціальної підтримки, служб у справах дітей, суб`єктів, що надають соціальні послуги, та отримувачів соціальної підтримки письмові пояснення щодо причин допущення порушень законодавства з питань надання соціальної підтримки.

Із наведеного слідує, що Нацсоцслужба з метою організації своєї діяльності організовує, координує та контролює діяльність територіальних органів Нацсоцслужби, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління, організовує їх взаємодію з державними органами та органами місцевого самоврядування;

Відтак, у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Нацсоцслужба на виконання повноважень на здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та з питань захисту прав дітей, має право у позасудовому порядку звертатися, в даному випадку до Мукачівської міської ради з вимогою про приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради у відповідності до вимог статті 4 Закону № 20/95-ВР.

Судом встановлено, що відсутні докази, зокрема, які свідчать на те, що прокурором вживалися заходи щодо інформування відповідного компетентного органу щодо виконання ними функції контролю по відношенню до відповідача із спірних питань.

Суд зазначає, хоч у Нацсоцслужби відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, однак як вказано вище звернення прокурора до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави можливе за виняткових умов.

Відтак зверненню до суду мало передувати досудове врегулювання правовідносин, зокрема як було зазначено, прокурором не вживалися заходи щодо інформування відповідного компетентного органу щодо виконання ними функції контролю по відношенню до відповідача із спірних питань.

Також, як вже було зазначено вище, для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Позивач вважає, що в даному випадку захисту підлягають інтереси держави у сфері гарантування забезпечення належного захисту прав дітей. Зокрема вказує, що штатна чисельність працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради не відповідає вимогам статті 4 Закону №20/95-ВР. Відповідно, Мукачівська міська рада зобов`язана здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та збільшити для цього штатну чисельність спеціалістів служби у справах дітей.

Позивач цитує норми законодавства, які стосуються питання захисту прав та інтересів дітей. Однак він не дає відповіді на ключове питання в даному випадку - в чому саме полягає загроза інтересів держави у випадку не приведення штатної чисельності працівників служби у справах дітей Мукачівської міської ради у відповідність до вимог статті 4 Закону № 20/95-ВР, та які негативні наслідки це може мати.

Крім того, 29 квітня 2022 року Мукачівською окружною прокуратурою Закарпатської області направлено листа № 07.51-95-730ВИХ-22 до Мукачівського міського голови Андрія Балоги, в якому зазначають, що в даний час за інформацією служби у справах дітей Мукачівської міської ради на території Мукачівської ОТГ проживає 25758 дітей, з них 23403 дітей - ум. Мукачево. Водночас, в порушення вищевказаної норми, штатна чисельність служби у справах дітей Мукачівської міської ради становить 4 особи. Невиконання Мукачівською міською радою діючих вимог законодавства призводить до порушення інтересів держави, в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей. Оскільки вказане порушення Мукачівською міською радою не усунуто в добровільному порядку, на підставі абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» попередньо повідомляють про намір здійснення прокурором з вказаних підстав представництва в суді законних інтересів держави, шляхом подання позовної заяви до Мукачівської міської ради про визнання бездіяльності протиправної та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення штатної чисельності служби у справах дітей у відповідність до вимог законодавства, (а.с. 13).

Однак, щодо вказаного листа, суд вважає необхідним зазначити, що такий був направлений Мукачівському міському голові тільки 09 червня 2022 року на виконання вимог ухали про залишення позовної заяви без руху від 07 червня 2022 року, де для усунення недоліків позовної заяви позивачу (прокуратурі) необхідно було подати суду докази надіслання листа Мукачівської окружної прокуратури від 29 квітня 2022 року № 07.51-95-730ВИХ-22 Мукачівському міському голові Андрію Балозі.

За вимогами ч.4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Відтак зверненню до суду, мало передувати досудове врегулювання правовідносин. Зокрема, як було зазначено, прокуратурою також не вживалися заходи щодо попереднього інформування Мукачівської міської ради щодо виконання ними функції контролю по відношенню до відповідача із спірних питань. Саме по собі направлення позивачем 09 червня 2022 року на виконання вимог ухали про залишення позовної заяви без руху від 07 червня 2022 року такого повідомлення не свідчить про дотримання прокуратурою вимог ч.4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Згідно з частинами 1-3 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Приписами частини другоїстатті 77 КАС Українипередбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб`єктом владних повноважень в основу своїх дій на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС України та зважаючи на доводи адміністративного позову, суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог та у задоволенні яких слід відмовити.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову, судові витрати, у відповідності до статті 139 КАС України, не підлягають розподілу.

Керуючись статтями 9, 14, 90, 139, 242-246, 255 КАС України, суд -

У Х В А Л И В:

У задоволенні позовних вимог Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області до Мукачівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Головне управління Національної соціальної сервісної служби у Закарпатській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

СуддяТ.В.Скраль