Постанова

від 08.12.2022 по справі 819/3391/15

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2022 року

м. Київ

справа №819/3391/15

адміністративне провадження № К/9901/3396/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Тернопільської митниці ДФС про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної митної служби України на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року, постановлену у складі судді Подлісної І.М., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: Іщук Л. П., (доповідач), Обрізка І.М., Онишкевича Т.В.,

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України, Тернопільської митниці ДФС про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

2. Постановою Верховного Суду від 15 липня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 лютого 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позовну заяву ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Тернопільської митниці ДФС про скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення коштів задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано наказ ДФС України від 26.10.2015 № 3404-о «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Тернопільської митниці ДФС з 27 жовтня 2015 року. Адміністративну справу № 819/3391/15 у частині позовних вимог ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

3. 11 серпня 2020 року Державна фіскальна служба України звернулась до Тернопільського окружного адміністративного суду із заявою про заміну відповідача в порядку процесуального правонаступництва, у якій просила замінити відповідача Державну фіскальну службу України на її правонаступника Державну митну службу України.

4. Вказана заява мотивована тим, що Державна фіскальна служба України реорганізована шляхом поділу і утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України. Враховуючи те, що Державна митна служба України реалізує державну митну політику, а з 16.07.2019 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про проведення державної реєстрації юридичної особи - Державної митної служби України і з 08.12.2019 почала здійснювати свої повноваження, у зв`язку з чим заявник вказує на наявність підстав для заміни Державної фіскальної служби України правонаступником, яким є Державна митна служба України.

ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

5. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року, зокрема, задоволено заяву Державної фіскальної служби України про заміну відповідача. Замінено відповідача Державну фіскальну службу України її правонаступником Державною митною службою України.

5.1. Крім того, ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року залучено до розгляду у справі в якості співвідповідача Галицьку митницю Держмитслужби.

6. Замінюючи ДФС України на ДМС України, суди попередніх інстанцій виходили з того, що постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року №1200 та розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1217-р, функції з реалізації державної митної політики Державна фіскальна служба України здійснювати припинила, а усі права, обов`язки та функції перейшли до Держмитслужби України.

ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

7. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, Державна митна служба України подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про заміну сторони.

8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на те, що при прийнятті оскаржуваних рішень не було враховано висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16 та у постанові Верховного Суду від 27.12.2018 у справі № 812/825/16.

8.1. Скаржник зазначає, що Верховний Суд у постанові від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16 зазначив, що відповідно до частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником. Заміна сторони виконавчого провадження є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. При цьому законодавством установлено головну умову, за якої обов`язки боржника може бути перекладено на іншу особу, - це вибуття сторони виконавчого провадження.

8.2. Крім того, Верховний Суд у постанові від 27.12.2018 у справі № 812/825/16 зазначив, що замінюючи сторону виконавчого провадження, суди не навели жодних мотивів в підтвердження неможливості виконання судового рішення саме відповідачем у даній справі, не вказали, яким чином ця обставина впливає на виконання судового рішення як таке. Також Верховний Суд визначив, що при вирішенні питання щодо правонаступництва суди не з`ясували чи відповідає відповідач ознакам сторони, яка вибула, у зв`язку із чим на час здійснення виконавчого провадження позбавлений можливості вчиняти дії.

9. Скаржник звертає увагу, що предметом розгляду справи № 819/3391/15 є поновлення на посаді та стягнення певної суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Таким чином, з предмету розгляду справи в частині стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу вбачається, що спір не стосується реалізації державної митної політики та державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування митного законодавства, а стосується відповідальності юридичної особа - ДФС за прийняття неправомірного наказу (у випадку якщо його буде скасовано).

10. Державна митна служба України вказує, що з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань вбачається, що Державна фіскальна служба України перебуває в стані припинення. Проте, Державна фіскальна служба України не припинена. Приписами пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року № 1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» визначено, що Державна фіскальна служба України продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції, зокрема, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства до завершення здійснення заходів з утворення центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України. Таким чином Державна фіскальна служба України продовжує здійснювати відповідні повноваження та функції.

11. Тобто, скаржник вважає, що Державна фіскальна служба України не припинена, як юридична особа, а продовжує здійснювати відповідні функції та повноваження. Крім того, згідно з Законом України «Про державний бюджет України на 2021 рік» ДФС встановлено відповідні бюджетні призначення. Таким чином, у ДФС наявні кошти для виплат за своїми зобов`язаннями. З огляду на зазначене, відсутні достатні правові підстави для заміни боржника у справі Державної фіскальної служби України на Державну митну службу України.

12. Позивач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

13. Оскільки з матеріалів касаційної скарги вбачається, що Державною митною службою України оскаржуються рішення судів першої та апеляційної інстанцій лише в частині заміни відповідача - Державної фіскальної служби України її правонаступником Державною митною службою України, тому оскаржувані рішення судом касаційної інстанції перевіряються лише в цій частині в межах доводів та вимог касаційної скарги.

ІV. Оцінка Верховного Суду

14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.

15. Відповідно до ухвали Верховного Суду від 04 березня 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що є підставою касаційного оскарження згідно з частиною другою статті 328 КАС України.

16. Статтею 52 КАС України передбачено, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

17. Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок).

18. Згідно з пунктом 5, 6 вказаного Порядку, орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

19. Пунктом 8 Порядку встановлено, що внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.

20. Підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб`єкта владних повноважень є або припинення суб`єкта владних повноважень в результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого (іншим) внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

21. Отож положення КАС України, на відміну від чинного цивільного чи господарського процесуального законодавства, не пов`язують процесуальне правонаступництво з обов`язковою наявністю факту припинення юридичної особи. Ключовим за правилам КАС України є доведення обставин вибуттям сторони - суб`єкта владних повноважень з відносин, щодо яких виник спір.

22. Такі правила КАС України встановлені виходячи із специфіки публічно-правових відносин, а саме: з тією обставиною, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.

23. Отже, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.

24. Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.

25. Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду ухвалено постанову від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16, в якій сформовано наступний правовий висновок.

26. Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

27. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

28. Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13.03.2019 (справа № 524/4478/17), від 20.02.2019 (справа № 826/16659/15).

29. У постанові від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16 суд вказав, що правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

30. Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12.06.2018 у справі № 2а-23895/09/1270.

31. У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

32. Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

33. При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

34. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

35. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

36. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

37. У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

38. Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

39. Визначальним у спірних правовідносинах є встановлення або припинення первісного суб`єкта - Державної фіскальної служби України, або переходу його функцій (адміністративної компетенції) до Державної митної служби України.

40. Так, пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу.

41. Пунктом 2 встановлено, що Державна фіскальна служба України продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби, Державної митної служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.

42. Частинами першою та п`ятою статті 104 Цивільного кодексу України визначено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

43. З матеріалів справи встановлено, що відповідач у цій справі - Державна фіскальна служба України перебуває в стані припинення. Водночас запис про державну реєстрацію припинення юридичної особи Державної фіскальної служби України в Єдиному державному реєстрі відсутній, а тому немає підстав стверджувати про наявність підстав для правонаступництва у цій справі.

44. Крім того, Верховний Суд враховує сформований висновок у постанові Верховного Суду від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18 щодо застосування норм матеріального права, зокрема положень постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» щодо компетенційного адміністративного (публічного) правонаступництва Державної податкової служби України та зобов`язального, яке не стосується публічно-владних функцій, що були передані Державній податковій службі України, при умові не внесення запису про припинення Державної фіскальної служби України.

45. Спір у цій справі виник у відносинах публічної служби і стосується стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

46. У такому випадку заміна ДФС України як відповідача може мати місце виключно у випадку фактичного її вибуття унаслідок припинення.

47. Ураховуючи, що суть спору у цій справі не стосується публічно-владних функцій, що були передані ДМС України, і на момент вирішення судами питання про заміну відповідача до Реєстру не був унесений запис про припинення ДФС України, висновок судів попередніх інстанцій про вибуття ДФС України і наявність підстав для її заміни на ДМС України є передчасним.

48. Аналогічна за своєю суттю правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18, від 14 квітня 2021 року у справі № 826/14904/18, від 13 травня 2021 року у справі № 826/2850/17, від 03 червня 2021 року у справі № 640/19105/19.

49. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

50. На підставі викладеного Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування ухвали Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року в частині заміни відповідача - Державної фіскальної служби України її правонаступником Державною митною службою України, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні заяви про заміну відповідача у справі Державної фіскальної служби України її правонаступником Державною митною службою України.

51. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної митної служби України задовольнити частково.

2. Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року у справі № 819/3391/15, в частині заміни відповідача - Державної фіскальної служби України її правонаступником Державною митною службою України скасувати.

3. У задоволенні клопотання Державної фіскальної служби України про процесуальне правонаступництво - відмовити.

4. В іншій частині ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2020 року у справі № 819/3391/15 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

О.В. Калашнікова