Постанова

від 08.12.2022 по справі 620/3450/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/3450/22 Суддя (судді) першої інстанції: Бородавкіна С.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Коротких А.Ю.,

суддів Сорочка Є.О.,

Чаку Є.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року у справі за адміністративним позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідачів: Комунальне підприємство «Чернігівбудінвест» Чернігівської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко Комфорт Групп» про визнання протиправним та скасування пункту рішення, скасування наказу, містобудівних умов та обмежень,-

В С Т А Н О В И В :

Керівник Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідачів: Комунальне підприємство «Чернігівбудінвест» Чернігівської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко Комфорт Групп» про визнання протиправним та скасування пункту рішення, скасування наказу, містобудівних умов та обмежень.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права.

У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно зі ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши наявні докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на розі вулиць Київської та Гончої в місті Чернігові знаходиться земельна ділянка з кадастровим номером 7410100000:02:050:0602, загальною площею 0,3593 га.

Відповідно до рішення Чернігівської міської ради від 28.10.2021 року №12/VIII-23 вказану земельну ділянку передано в постійне користування КП «Чернігівбудінвест» для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (для будівництва групи житлових будинків з об`єктами соціального призначення) (а.с. 24, 111).

16.11.2021 року між КП «Чернігівбудінвест» (замовник будівництва), ТОВ «ЖК «Парковий» (платник будівництва) та ТОВ «Еко Комфорт Групп» (генпідрядна організація) було укладено договір №01-43/21 виконання підготовчих робіт щодо будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та паркінгом на розі вулиць Київської та Гончої в м.Чернігові (а.с. 160-168).

Пунктом 1.11 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 18.11.2021 року №712, за наслідками розгляду клопотань керівників підприємств та організацій, звернень власників/користувачів земельних ділянок, пропозиції Управління архітектури та містобудування міської ради, КП «Чернігівбудінвест» затверджено та надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки: для нового будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та паркінгом на розі вулиць Київської та Гончої в м. Чернігові (а.с. 17).

Наказом Управління від 18.11.2021 року №253-М КП «Чернігівбудінвест» надано містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта нового будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та паркінгом на розі вулиць Київської та Гончої в м. Чернігові; внесено вказані містобудівні умови та обмеження до відповідного реєстру. Відповідно до пункту 3 Містобудівних умов цільове призначення земельної ділянки 02.10 Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури для будівництва групи житлових будинків з об`єктами соціального призначення. Функціональне призначення: знаходиться в зоні багатоквартирної забудови з обмеженнями поверховості по умовах зон регулювання забудови (Ж-2-р) згідно документу: Тимчасовий порядок використання території міста Чернігів, затверджений рішенням Чернігівської міської ради від 28.12.2011 року (а.с. 18-23).

19.11.2021 року КП «Чернігівбудінвест» подано повідомлення про початок підготовчих робіт, реєстраційний номер: ЧГ020211116240 (а.с. 25-27).

Відповідно до листа ДП «Дніпромісто» від 10.01.2022 року №5-18 земельна ділянка з кадастровим номером 741010000:02:050:0602 відповідно до діючого Генерального плану м. Чернігова (затверджений рішенням Чернігівської міської ради від 25.12.2003) потрапляє в межі території реконструкції під багатоквартирну забудову. Відповідно до Детального плану центральної частини міста, затвердженого рішенням Чернігівської міської ради від 08.09.2005 року, земельна ділянка з кадастровим номером 741010000:02:050:0602 потрапляє в межі територій шкіл та дитячих дошкільних установ з поверховістю нового будівництва 30-35 м. У складі детального плану території, виконаного відповідно до вимог чинного законодавства, не визначалися переважні та супутні види використання земельних ділянок (а.с. 29).

Враховуючи наведене, листами від 05.01.2022 року, від 11.02.2022 року та від 18.02.2022 року Чернігівська окружна прокуратура звернулась до Державної інспекції архітектури та містобудування України (надалі - ДІАМ України) із проханням вжити невідкладених заходів в межах компетенції та провести перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі та затвердження містобудівних умов та обмежень забудови вищевказаної земельної ділянки (а.с. 35-42).

Позивач, не отримавши відповідь на зазначені листи, звернувся з даним позовом до суду, повідомивши про це ДІАМ України листом від 21.02.2022 року.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За змістом частин третьої і четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру», положення частини третьої якої передбачають, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до змісту позовної заяви, право на звернення до суду керівником Чернігівської окружної прокуратури обґрунтовувано тим, що компетентним органом не вживаються заходи протягом розумного строку після того, як йому стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави.

Факт незвернення до суду уповноваженого суб`єкта з позовом свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує і свої повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з таким позовом.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 року у справі №903/129/18.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі України від 17.02.2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3038).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №3038 планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій: 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій: 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико- культурних та інших зон і об`єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону №3038 планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Пунктом 42 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Відповідно до статті 17 Закону №3038 генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

Відповідно до статті 18 Закону №3038 план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

Таким чином, з наведених норм права вбачається, що до повноважень Чернігівської міської ради належать питання планування та забудови території міста Чернігова, які реалізуються шляхом розробки та затвердження Генерального плану міста Чернігова та іншої містобудівної документації.

Сторонами не заперечується, що на виконання вимог Закону №3038 Чернігівською міською радою рішенням від 28 грудня 2011 року (16 сесія 6 скликання) затверджено Тимчасовий порядок використання території м. Чернігова (далі - Тимчасовий порядок), що вміщує в себе план зонування території міста (далі - План зонування) (https://chernigiv-rada.gov.ua/rishennya-sesii/sid-16/id-3852/).

Відповідно до Розділу 1.1 Тимчасовий порядок діє на території міста Чернігова до затвердження змін та доповнень до Генерального плану розвитку м. Чернігова (далі - Генеральний план міста) з планом зонування території міста або оновленого плану зонування території міста (далі - План зонування), як окремої містобудівної документації.

Тимчасовий порядок - нормативно-правовий акт, який встановлює порядок планування, забудови та іншого використання окремих земельних ділянок; перелік усіх допустимих умов і обмежень забудови та іншого використання територій і окремих земельних ділянок у межах зон, визначених Планом зонування, надало вказані вище містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Головною метою запровадження Тимчасового порядку є забезпечення подальшої ефективної реалізації Генерального плану міста; регулювання планування і забудови територій міста з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів; раціонального використання території міста; вирішення архітектурно-містобудівних завдань щодо комплексної забудови міста; створення сприятливих умов для залучення інвестицій у будівництво шляхом забезпечення можливості вибору найбільш ефективного виду використання земельної ділянки для містобудівних потреб; забезпечення сумісності забудови окремих земельних ділянок з оточуючою забудовою та землекористуванням; збереження історичного обличчя міста та його культурної спадщини.

Основними завданнями Тимчасового порядку є, зокрема, встановлення порядку планування, забудови та іншого використання територій і окремих земельних ділянок; основних вимог та обмежень щодо забудови та іншого використання територій міста.

Тимчасовий порядок прийнятий Чернігівською міською радою (далі - радою) у межах наданих їй повноважень і є обов`язковим для виконання всіма розташованими на території міста Чернігова органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, посадовими особами, а також юридичними та фізичними особами - суб`єктами містобудування при здійсненні ними містобудівної діяльності.

Таким чином, з наведеного вбачається, що Тимчасовий порядок використання території м. Чернігова з планом зонування території міста є містобудівною документацією, що встановлює порядок планування, забудови, використання території міста та встановлює обмеження будівництва.

Тимчасовий порядок використання території м. Чернігова, затверджений рішенням Чернігівської міської ради від 28 грудня 2011 року (16 сесія 6 скликання), є чинним та обов`язковим для дотримання і врахування всіма підприємствами, установами, організаціями, органами виконавчої влади на території міста Чернігова.

Наведене встановлено у рішенні Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.06.2019 року по справі №620/974/19, яке 01.10.2019 року набрало законної сили.

Обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом (частина четверта статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до матеріалів справи земельна ділянка, що знаходиться на розі вулиць Київської та Гончої в м. Чернігові, з цільовим призначенням « 02.10 Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури для будівництва групи житлових будинків з об`єктами соціального призначення» (кадастровий номер 7410100000:02:050:0602), на яку Управлінням видані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва від 18.11.2021 року №02-01/253, затверджені наказом від 18.11.2021 року №253-М, знаходиться в зоні Ж-2-р «Житлова зона багатоквартирної забудови з обмеженнями поверховості по умовах зон регулювання забудови» (а.с. 113).

Відповідно до положень Тимчасового порядку в зоні Ж-2-р переважними видами забудови та використання земельних ділянок є види переважного і допустимого використання аналогічні зоні Ж-2, зокрема багатоквартирні житлові будинки від 3 поверхів без обмеження верхнього рівня поверховості. Дозволені види забудови та використання, які супутні переважним видам - магазини, прибудовані або розміщені на першому поверсі багатоквартирного будинку; їдальні, кафе, бари, ресторани, прибудовані або розміщені на першому поверсі багатоквартирного будинку; заклади побутового обслуговування, прибудовані або розміщені на першому поверсі багатоквартирного будинку; бані; автостоянки для тимчасового зберігання автомобілів; будівлі та споруди інженерно-технічної інфраструктури для обслуговування зони; майданчики для відпочинку дорослого населення, дитячі ігрові, фізкультурні, для господарських цілей; багатоповерхові або підземні гаражі, а також гаражі у підвальних та цокольних поверхах житлових будинків; жилого-експлуатаційні та аварійно-диспетчерські служби; громадські вбиральні.

Відповідно до листа Управління від 18.01.2022 року №01-08/11 за Генеральним планом міста (план використання і забудови території) земельна ділянка на розі вулиць Київської та Гончої відноситься до зони реконструкції під багатоквартирну забудову (а.с. 28).

Тобто, побудова на спірній земельній ділянці, у зоні Ж-2-р Тимчасового порядку, багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями та паркінгом на розі вулиць Київської та Гончої в м. Чернігові не порушує вимог Генерального плану та відповідає вимогам зони Ж-2-р.

Враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва від 18.11.2021 року №02-01/253, затверджені наказом від 18.11.2021 року №253-М, видані Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради КП «Чернігівбудінвест», у повній мірі відповідають містобудівній документації, що діє на території міста Чернігова.

Рішенням Конституційного суду України від 01.12.2004 року у справі №1-10/2004 визначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони, з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

В розумінні статті 1 Першого Протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у зміст поняття «майно» до об`єктів права власності відноситься «правомірні очікування»/«законні сподівання» вчиняти певні дії відповідно до виданого державними органами дозволу (справа «Девелопмент Лтд.» та інші проти Ірландії).

У рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» ЄСПЛ наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

За наведених обставин, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Сорочко Є.О.

Чаку Є.В.