Постанова

від 14.12.2022 по справі 420/5388/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 420/5388/19

адміністративне провадження № К/9901/18138/20 К/9901/18422/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міської ради) на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у складі колегії суддів: Вербицької Н.В. (головуючий), суддів: Джабурії О.В., Кравченка К.В., якою скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, якою скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління ДАБК Одеської міської ради про визнання неправомірними дій та скасування наказів,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила:

- визнати неправомірними дії Управління ДАБК Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/258ДАБК від 10.06.2019, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 »;

- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/259ДАБК, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю» за адресою: АДРЕСА_1 ».

1.1. Доводами позовних вимог позивач зазначав те, що наказом відповідача №01-13/25 8ДАБК від 10.06.2019 скасовано право на початок виконання будівельних робот, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД 061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю» за адресом: АДРЕСА_1 », а наказом відповідача №01-13/259ДАБК скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД 141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю» за цією ж адресою.

Позивач не погоджується з оскаржуваними наказами та вважає, що перевірка проведена з порушеннями вимог чинного законодавств, а оскаржувані накази прийняті відповідачем за відсутністю підстав, передбачених законом, оскільки було порушено тримісячний строк проведення позапланової перевірки достовірності даних у поданій позивачем декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД061182681407, яка зареєстрована відповідачем 25.09.2018, та декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД14182820657, яка зареєстрована відповідачем 09.10.2019. Також позивач зазначає, що згідно акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2019 зазначено, що перевірку проведено у відсутності позивача та його уповноваженої особи. Таким чином, за твердженням позивача, перевірка об`єкта будівництва була проведена за його відсутності та без участі уповноваженої особи, з актом позивач не був ознайомлений, чим було порушено його право бути присутнім при перевірці, надавати пояснення, документи, робити зауваження та вчасно отримати матеріали перевірки для ознайомлення.

2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 10.12.2019 у задоволенні позовних вимог про визнання неправомірними дій Управління ДАБК Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 відмовив.

2.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій управління ДАБК Одеської міської ради щодо проведення позапланової перевірки, суд першої інстанції виходив з того, що безпосередньо сам факт проведення відповідачем позапланової перевірки дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил не тягне для позивача жодних наслідків та не породжує обов`язків.

3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 закрите провадження в адміністративній справі №420/5388/19 за позовною заявою ОСОБА_1 до Управління ДАБК Одеської міської ради про:

визнання протиправним та скасування наказу Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/258ДАБК від 10.06.2019, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 »;

визнання протиправним та скасування наказу Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/259ДАБК, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю" за адресою: АДРЕСА_1 ».

3.1. Підставою закриття провадження по справі зазначено пункт 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30.01.2020 року ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 скасував. Справу направив для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 29.04.2020 у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів від 10.06.2019 №01-13/258ДАБК та №01-13/259ДАБК відмовив.

5.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не отримав документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, чим порушив приписи Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), та Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року №466, а отже позивачем наведено недостовірні дані у зареєстрованих повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) № ОД061182681407 від 25.09.2018, та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CC1) №ОД141182820657 від 09.10.2018, за адресою: АДРЕСА_1 .

6. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30.06.2020 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 та увалив нове, яким позов задовольнив.

Визнав протиправними дії управління ДАБК Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 з 17.05.2019 по 23.05.2019.

Вирішено питання розподілу судових витрат.

6.1. Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції за матеріалами справи встановив, що ОСОБА_1 не повідомив про проведення позапланового заходу та вона не була присутня під час проведення такого. Зазначені обставини не заперечуються відповідачем.

Суд апеляційної інстанції вказав, що законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

Також цей суд не встановив факту свідомого ухиляння ОСОБА_1 від участі у перевірці, оскільки відповідачем не надано будь яких доказів щодо повідомлення позивача про призначення і проведення позапланової перевірки.

Крім того, у порядку, встановленому пунктом 14 Порядку № 553, органами державного архітектурно-будівельного контролю не складався акт не допуску посадових осіб до проведення перевірки.

Тому суд апеляційної інстанції прийшов до переконання, що оскільки позивач або ж його представник не знали про намір проведення перевірки, не отримували повідомлення про проведення такої та були відсутні на об`єкті перевірки під час її проведення, дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 є протиправними.

При виборі і застосування норм права щодо зазначених правовідносин суд апеляційної інстанції врахував висновки щодо застосування норм права, викладені в постанові Верховного Суду від 14.11.2019 (справа № 822/680/16).

7. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30.06.2020 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29.04.2020. Ухвалив нове, яким позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував наказ Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/258ДАБК від 10.06.2019, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_3 ».

Визнав протиправним та скасував наказ управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/259ДАБК, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_3 ».

Вирішив питання розподілу судових витрат.

7.1. Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який тягне за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.

З моменту реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, з якою пов`язується закінчення будівництва об`єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпує свою дію та не може бути скасована.

З копії витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 01.11.2018 №143703509 та з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 10.10.2019 вбачається, що 30 жовтня 2018 року державним реєстратором юридичного департаменту Одеської міської ради Кукліною А.О. зареєстровано право власності на квартиру АДРЕСА_2 за ОСОБА_1 .

Право власності зареєстровано на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД141182820657 від 09.10.2018, виданого відповідачем.

У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про те, що після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкта до експлуатації остання вичерпує свою дію фактом виконання та виключається можливість віднесення такого об`єкта до самочинного в силу його узаконення. Тому оскаржуване рішення відповідача суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення суб`єкта владних повноважень про самостійне скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного» рішення, яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності. Після реєстрації права власності на реконструйований об`єкт нерухомого майна, у разі наявності всіх визначених частиною першою статті 376 ЦК України підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом, управління ДАБК зобов`язано звернутися з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта (об`єктів) у порядку, встановленому законом.

Відповідно, суд апеляційної інстанції ефективним способом захисту за даних обставин уважав знесення самочинного будівництва за рішенням суду у разі, якщо органом ДАБК буде доведено, що об`єкт має ознаки самочинного будівництва.

При виборі і застосування норм права щодо зазначених правовідносин, суд апеляційної інстанції, врахував висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду від 19.08.2018 по справі №804/1510/16, від 23.07.2019 по справі №826/5607/17, від 01.10.2019 по справі №826/9967/18, від 02.10.2018 по справі № 465/1461/16-а, від 12.06.2019 по справі № 916/1986/18, від 01.10.2019 по справі №826/9967/18, від 05.06.2019 по справі № 815/3172/18, від 01.10.2019 по справі №826/9967/18, від 22 листопада 2019 року по справі № 816/1085/16.

8. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

8.1. 25.09.2018 ОСОБА_1 подала до управління ДАБК Одеської міської ради повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідають) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) щодо реконструкції частини квартири АДРЕСА_2 без змін геометричних розмірі фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , яке 25.09.2019 зареєстровано за ОД№061182681407.

8.2. 08.10.2018 позивач до управління ДАБК Одеської міської ради подав декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) щодо реконструкції частини квартири АДРЕСА_2 без змін геометричних розмірі фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , яка зареєстрована 09.10.2018 за ОД№141182820657.

8.3. З копії витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 01.11.2018 №143703509 та з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 10.10.2019 вбачається, що 30.10.2018 державним реєстратором юридичного департаменту Одеської міської ради Кукліною Альбіною Олександрівною зареєстровано право власності на квартиру АДРЕСА_4 за ОСОБА_1 . Право власності зареєстровано, зокрема, на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД141182820657 від 09.10.2018, виданого управлінням ДАБК Одеської міської ради.

8.4. 09.04.2019 громадянка ОСОБА_2 звернулась до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради із заявою щодо перевірки реконструкції та нового будівництва по АДРЕСА_5 за деклараціями ОД№0611826849 та декларації ОД №141182820657.

8.5. 22.04.2019 вказане звернення надійшло до відповідача разом із супровідним листом Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, адресованим заступнику міського голови, в якому зазначається, що контроль по зверненню щодо законності будівництва будівель на території загального користування за адресою: АДРЕСА_5 покладено на управління ДАБК ОМР.

8.6.З 17.05.2019 по 23.05.2019, на підставі направлення на проведення планового (позапланового) заходу від 15.05.2019 №000934 та наказу №91-13/ДАБК від 02.01.2019, головним спеціалістом інспекційного відділу №2 управління ДАБК Одеської міської ради Кшановським П.А. здійснено позапланову перевірку на об`єкті: реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 щодо дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якої складено акт № 000934.

8.7. У акті перевірки зазначено, що ОСОБА_1 виконано роботи з будівництва нової двоповерхової будівлі. Крім того, встановлено, що ОСОБА_1 наведено недостовірні дані в поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідають) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№061182681407 від 25.09.2018 на реконструкцію частини квартири АДРЕСА_2 щодо необхідності отримання містобудівних умов та обмежень, чим порушено пункт 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466.

8.8. ОСОБА_1 також наведено недостовірні дані в зареєстрованій декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№141182820657 від 09.10.2018 на реконструкцію квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , щодо необхідності отримання документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, чим порушено частину 10 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

8.9. 24.05.2019 головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Кшановським П.А. на ім`я в.о. начальника Управління ДАБК Одеської міської ради Авдєєва О.Р. подано доповідну записку, у якій зазначено про виявлені під час позапланової перевірки порушення ОСОБА_1 вимог містобудівного законодавства та прохання розглянути питання щодо скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт ОД№061182681407 від 25.09.2018 та декларації про готовність об`єкту до експлуатації ОД№141182820657 від 09.10.2018.

8.10. Управління ДАБК Одеської міської ради наказом від 10.06.2019 №01-13/258ДАБК скасувало право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення №ОД061182681407 від 25.09.2018, наказом від 10.06.2019 №01-13/259ДАБК скасувало реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№141182820657 від 09.10.2018.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:

9. Не погоджуючись з постановами П`ятого апеляційного адміністративного суду, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційними скаргами, у яких просить скасувати постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2020 та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 та від 29.04.2020 по справі.

9.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги щодо позовних вимог про визнання протиправними дій управління під час проведення позапланової перевірки позивача вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми статті 41 Закону №3038-VI, пункту Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553), оскільки неправильно встановили фактичні обставини справи. Вказує, що формальні порушення під час проведення перевірки не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому і такий висновок відповідає правовому висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 20.05.2020 (справа №809/1031/16). Проте, цього висновку Верховного Суду суд апеляційної інстанції не врахував під час розгляду апеляційної скарги на законне рішення суду першої інстанції.

9.2. Щодо позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів управління ДАБК Одеської міської ради від 10.06.2019 №01-13/258ДАБК та від 10.06.2019 №01-13/259ДАБК особа, яка подала касаційну скаргу зазначає, що під час перевірки було встановлено порушення позивачкою норм пункту 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466 ) та частини десятої статті 39 Закону №3038-VI. ОСОБА_1 наведено недостовірні дані в поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідають) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№061182681407 від 25.09.2018 на реконструкцію частини квартири АДРЕСА_2 щодо необхідності отримання містобудівних умов та обмежень. Також нею наведено недостовірні дані в зареєстрованій декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№141182820657 від 09.10.2018 на реконструкцію квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , щодо необхідності отримання документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

На переконання відповідача вказане свідчить про те, що позивач здійснила самочинне будівництво у розумінні вимог статті 376 ЦК України. Реєстрація за таких обставин права власності на самочинно збудоване майно не свідчить про набуття права власності на таке майно. Проте, з приводу застосування норм пункту 11 Порядку №466 та частини десятої статті 39 Закону №3038-VI відсутній висновок Верховного Суду щодо їх застосування в контексті спірних правовідносин.

10. Позивач відзив на касаційні скарги не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

11. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

12. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.

13. Щодо касаційної скарги на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2020, якою визнано протиправними дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 з 17.05.2019 по 23.05.2019, суд касаційної інстанції зазначає, що статтею 41 Закону №3038-VI визначено державний архітектурно-будівельний контроль як сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Однією з підстав для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

14. При цьому статтею 3 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) визначено основні принципи державного нагляду, одним з яких є гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання.

15. З огляду на вказані норми права відповідач має право, за наявності встановлених підстав, призначати і проводити позапланові перевірки, проте при цьому має гарантувати дотримання прав та законних інтересів суб`єктів містобудування, діяльність яких перевіряється.

16. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком №553. При цьому його пунктом 1 визначено, що під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

17. Згідно пункту 7 Порядку №553 під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

18. Пунктом 9 цього Порядку встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.

19. Відповідно до пункту 12 Порядку №553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, зокрема, ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Своєю чергою, відповідно до пункту 13 цього Порядку, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:

вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;

перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;

бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;

подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

20. Пунктами 16, 18, 21 Порядку №553 також визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

21. Крім того, згідно статті 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

22. Отже, зі змісту наведених положень законодавства вбачається, що захід архітектурно-будівельного контролю повинен здійснюватися у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або уповноваженої ним особи. Для цього такому суб`єкту або уповноваженій особі до початку проведення перевірки вручається копія направлення, отримання якої засвідчується розпискою. Проведення позапланової перевірки суб`єкта містобудівної діяльності за відсутності його або уповноваженої ним особи не допускається.

23. Щодо застосування норм статей 4, 7 та 10 Закону №887-V Верховним Судом у постанові від 04.10.2022 (справа №420/1842/21 зроблено такий висновок: «Водночас, колегія суддів зазначає, що положення частини одинадцятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) про те, що плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання слід розуміти так, що посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб`єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способам, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку.

При цьому, посадові особи контролюючого органу можуть у межах, визначених законодавством, здійснювати фіксацію вчинених власних дій, що спрямовані на забезпечення безумовного виконання, зокрема, положень статей 4, 7 та 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо вручення направлення на проведення перевірки, службового посвідчення суб`єкта перевірки, вчинення інших дій, спрямованих на забезпечення присутності керівника або уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки, а перешкоджання з боку посадових осіб суб`єкта господарювання у реалізації цих обов`язків, які унеможливлюють проведення планового або позапланового заходу із дотриманням встановленого порядку, можуть кваліфікуватися як недопуск до проведення перевірки.

У будь-якому випадку рішення, що приймаються суб`єктом владних повноважень, або дії, які вживаються у процесі реалізації своєї компетенції, можуть вважатися правомірним лише за умови, що вони відповідають всім критеріям, які визначені частиною другою статті 2 КАС України. Це, зокрема, означає, що контролюючий суб`єкт може довести в адміністративному суді те, що його рішення (дії) прийнято (вчинено) добросовісно та розсудливо, а також обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

У свою чергу, суди не повинні допускати надмірного формалізму при наданні правової оцінки правомірності прийнятих рішень або вчинених дій (бездіяльності) суб`єктів владних повноважень під час проведення планових чи позапланових заходів, та враховувати явно недобросовісну поведінки суб`єкта господарювання, яка унеможливила дотримання встановленого порядку здійснення перевірки.»

24. У цій справі суд апеляційної інстанції встановив, що позивачку не повідомлено про проведення позапланового заходу та вона не була присутня під час проведення такого, на що нею наголошено як в позовній заяві, так і в апеляційній скарзі. Зазначені обставини підтверджуються також відсутністю підпису позивача на направленні на проведення перевірки та в акті позапланової перевірки і не заперечуються відповідачем.

25. Тому за встановлених обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин слід дійти висновку, що під час розгляду справи та накладення штрафної санкції на суб`єкта господарювання за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності мають враховуватися пояснення та заперечення останнього. При цьому реалізація права подавати письмові пояснення суб`єктом господарювання може бути здійснена за умови обізнаності останнього про проведення перевірки щодо нього, присутності під час її проведення, надання можливості ознайомлюватися з актом перевірки та іншими матеріалами справи.

26. За таких обставин висновок суду апеляційної інстанції про те, що у спірних правовідносинах відповідачем було вчинено протиправні дії, які виразились у проведенні позапланової перевірки позивача без його участі чи участі його представника і про проведення такої перевірки позивачеві не було відомо, є правильним.

27. Стосовно посилання відповідача в обґрунтування доводів касаційної скарги на не врахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, викладених у постанові від 20 травня 2020 року (справа №809/1031/16), суд касаційної інстанції зазначає таке. Згідно частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

28. У постанові від 20.05.2020 (справа №809/1031/16) Верховний Суд висловився щодо застосування норми пункту 7 Порядку №553 щодо підстав та форми прийняття рішення про продовження строку перевірки. З цього приводу суд вказав, що формальні недоліки направлення на проведення перевірки № 212-6/149/40-212-10/4790 від 20.05.2016 щодо продовження строку перевірки не у формі окремого рішення не спростовують встановлені під час перевірки правопорушення та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому. Відтак висновок Верховного Суду в цій справі зроблено за інших фактичних обставин, ніж у справі, яка розглядається.

29. При цьому колегія суддів наголошує, що проведення перевірки без участі суб`єкта містобудівної діяльності, якому про її проведення не було відомо, є суттєвим порушенням прав такої особи, встановлених зазначеними вище нормами Законів №3038-VI, №887-V та Порядку №553. А за висновками Верховного Суду, які містяться у постановах від 25.01., 13.03.2019, 08.07.2021 (справи №№826/382/18, 826/11708/17, 160/674/19, відповідно) правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Встановлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, в першу чергу, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якого є принцип легітимних очікувань.

30. Відтак підстав для скасування чи зміни постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2020 по справі про визнання протиправними дій управління ДАБК Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 з 17.05.2019 по 23.05.2019 судом касаційної інстанції не встановлено. Зазначене згідно статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги на зазначене судове рішення без задоволення, а оскарженої постанови суду апеляційної інстанції - без змін.

31. Проте встановивши протиправними дії щодо проведення позапланової перевірки, а саме проведення такої без участі позивача, і позбавлення тим самим його прав, передбачених нормами Законів №3038-VI, №887-V та Порядку №553, суд апеляційної інстанції вдався до перевірки по суті прийнятих на підставі матеріалів такої перевірки актів індивідуальної дії - наказу управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/258ДАБК від 10.06.2019, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_3 » та наказу управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/259ДАБК, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_3 ».

32. Між тим, Верховний Суд України у постанові від 27.01.2015 (справа №21-425а14) і Верховний Суд у постановах від 05.02.2019, 27.10.2021 (справи №№821/1157/16, 2а-10138/12/2670, 826/14423/17, відповідно) неодноразово висловлював правову позицію, відповідно до якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

33. Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права висловив Верховний Суд у постанові від 23.01.2018 (справа №804/12558/1), де зазначив, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

34. З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає, з огляду на викладену вище сталу і послідовну практику Верховного Суду, відступу від якої у встановленому законом порядку не здійснювалося, що за встановлення протиправності дій контролюючого органу щодо проведення перевірки, які є самостійною підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такої перевірки, у суду немає підстав для аналізу протиправності висновків контролюючого органу по суті виявлених перевіркою порушень.

35. Всупереч приписам частини п`ятої статті 242 КАС України суд апеляційної інстанції наведених вище висновків Верховного Суду не врахував, та, встановивши таке порушення процедури проведення перевірки, яке нівелює наслідки її проведення, в тому числі прийняті за її результатами акти індивідуального характеру, вдався до оцінки зазначених у матеріалах перевірки порушень по суті.

36. За таких обставин колегія суддів Касаційного суду дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції прийняв правильне по суті рішення щодо задоволення позовних вимог, проте з порушенням норм процесуального права, у зв`язку з чим оскаржене судове рішення П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2020 по справі про визнання протиправними та скасування наказів від 10.06.2019 № 01-13/258ДАБК та № 01-13/259ДАБК слід змінити в частині мотивів його прийняття.

37. За правилами статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись статтями 327, 345, 349, 350, 351 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, якою скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року по справі №420/5388/19 про визнання протиправними дій Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 залишити без змін.

Касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, якою скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року по справі №420/5388/19 про визнання протиправними та скасування наказів від 10 червня 2019 року №01-13/258ДАБК та №01-13/259ДАБК змінити в частині мотивів задоволення позову, виклавши її в редакції цієї постанови. У іншій частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. М. Шарапа

Судді: О.П. Стародуб

С. М. Чиркін