Постанова

від 14.12.2022 по справі 1.380.2019.003597

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.003597

адміністративне провадження № К/990/22061/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н.В.,

суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.003597

за позовом ОСОБА_1

до Сокальської районної державної адміністрації Львівської області, Червоноградської районної державної адміністрації Львівської області

про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

за касаційною скаргою скаргу Червоноградської районної державної адміністрації Львівської області

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Гудима Л.Я., суддів: Коваля Р.Й., Святецького В.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог.

1. У липні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Сокальської районної державної адміністрації Львівської області (далі - відповідач-1, Сокальська РДА), Червоноградської районної державної адміністрації Львівської області (далі - відповідач-2, Червоноградська РДА), у якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Сокальської РДА Дяченко А.П. від 21 червня 2019 року № 94/03-07 "Про звільнення ОСОБА_1 ";

1.2. поновити його на посаді заступника голови Сокальської РДА з 21 червня 2019 року;

1.3. стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 червня 2019 року до дня ухвалення рішення у справі, без утримання податків та інших обов`язкових платежів.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що вважає розпорядження про його звільнення з посади незаконним, прийнятим з порушенням процедури звільнення, передбаченої положеннями Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV) та Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Так, позивач зазначив, що його звільнення відбулося без погодження з головою обласної державної адміністрації. Крім того, позивач уважає, що фактично мало місце розірвання трудового договору з ініціативи власника, а тому, оскільки після подання заяви про припинення своїх повноважень ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки заступника голови Сокальської РДА та не виявляв бажання звільнитися, то відповідач був не вправі його звільняти.

3. У поданих до суду першої інстанції відзивах на позовну заяву відповідачі проти задоволення позовних вимог заперечували та звертали увагу суду на те, що спірне розпорядження прийнято з дотриманням приписів статті 10 Закону № 586-XIV, якою визначено додаткову, особливу підставу для звільнення працівника, пов`язану з його статусом, відсутню у КЗпП України. Ця підстава законом пов`язується не з волевиявленням працівника чи голови райдержадміністрації, а з самим фактом призначення нового керівника адміністрації.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

4. Розпорядження голови Сокальської РДА Токай Р.Н. від 07 лютого 2018 року № 23/03-07 ОСОБА_1 призначено на посаду заступника голови з 09 лютого 2018 року.

5. Розпорядженням Президента України від 28 березня 2019 року № 37/2019-рп головою Сокальської РДА призначено Дяченка А.П .

6. 01 квітня 2019 року, у перший день роботи нового голови Сокальської РДА, позивач подав заяву на ім`я голови Сокальської РДА, в якій просив звільнити його із займаної посади з достроковим припиненням повноважень, із врахуванням положень статті 10 Закону № 586-XIV.

7. 05 червня 2019 року голова Сокальської РДА звернувся до першого заступника голови Львівської обласної державної адміністрації про погодження звільнення заступника голови районної державної адміністрації ОСОБА_1 .

8. Розпорядженням голови Сокальської РДА від 21 червня 2019 року № 94/03-07 «Про звільнення ОСОБА_1 » позивача звільнено з посади заступника голови Сокальської РДА у зв`язку із припиненням повноважень з 21 червня 2019 року з виплатою компенсації за дні невикористаної відпустки.

ІІІ. Історія справи.

9. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.

10. Постановою Верховного Суду від 28 січня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року скасовано. Справу № 1.380.2019.003597 направлено на новий судовий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

11. За наслідками нового розгляду справи рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

12. Відмовляючи у задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що пунктом 3 частини першої статті 39 та частиною третьою статті 10 Закону № 586-XIV визначено, що юридичним наслідком призначення нового голови районної державної адміністрації є право останнього звільнити перших заступників та заступників голови районної державної адміністрації із займаних посад внаслідок автоматичного припинення їх повноважень, про що вони заявляють новому голові адміністрації. При цьому, звільненню новопризначеним головою районної державної адміністрації його заступників на підставі частини третьої статті 10 Закону № 586-XIV не передує дотримання певного додаткового порядку припинення їх повноважень. Ця підстава законом пов`язується не з волевиявленням працівника чи голови райдержадміністрації, а з самим фактом призначення нового керівника адміністрації. Статтею 10 Закону № 586-XIV для перших заступників голови райдержадміністрації передбачено обов`язок заявити про складення повноважень перед новопризначеним головою.

12.1. Здійснивши ретроспективний аналіз положень статті 10 Закону № 586-XIV, суд першої інстанції дійшов висновку, що на час звільнення позивача у червні 2019 року стаття 10 Закону № 586-XIV була чинною у редакції станом на 07 жовтня 2010 року (з урахуванням статті 2 Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 23 лютого 2014 року № 763-VII) та не містила жодних вимог погоджувати звільнення позивача з кимось після заявлення останнім про припинення своїх повноважень новопризначеному голові місцевої державної адміністрацій у день його призначення. Одночасно із цим суд першої інстанції зауважив, що та обставина, що на веб-сайті Верховної Ради України стаття 10 Закону № 586-XIV технічно не приведена у відповідність до Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 23 лютого 2014 року № 763-VII, не є підставою застосовувати до спірних правовідносин іншу редакцію статті 10 Закону №586-XIV.

12.2. З огляду на викладене суд першої інстанції суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування спірного розпорядження та, відповідно, для задоволення похідних позовних вимог про поновлення позивача на посаді та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

13. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково.

13.1. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Сокальської РДА Дяченко А.П. від 21 червня 2019 року № 94/03-07 "Про звільнення ОСОБА_1 ".

13.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника голови Сокальської РДА з 22 червня 2019 року.

13.3. Стягнуто з Сокальської РДА на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 червня 2019 року до 22 лютого 2022 року в розмірі 494017,80 грн.

13.4. В задоволенні решти позову відмовлено.

13. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з конструкції положень частини другої статті 10 та пункту 3 частини першої статті 39 Закону № 586-XIV випливає, що голова районної державної адміністрації наділений дискреційними повноваженнями щодо прийняття рішення за погодженням з головою обласної державної адміністрації про звільнення з посади заступника голови районної державної адміністрації. Оскільки відповідачем не надано доказів, що звільнення позивача відбувалося за погодженням голови Львівської обласної державної адміністрації, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірне розпорядження голови Сокальської РДА Дяченко А.П. від 21 червня 2019 року №94/03-07 "Про звільнення ОСОБА_1 " не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України. З огляду на наведене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірне розпорядження є протиправним, а відтак позивач підлягає поновленню на посаді заступника голови Сокальської РДА з дати, наступної після дати звільнення, тобто з 22 червня 2019 року. Розраховуючи середній заробіток за час вимушеного прогулу, суд апеляційної інстанцій застосував Порядок обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100.

ІV. Касаційне оскарження

14. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Червоноградською РДА подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 16 серпня 2022 року.

15. На обґрунтування касаційної скарги відповідач-2 зазначає, що за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові не правильно застосував норми частин другої, третьої статті 10 Закону № 586-ХІV у поєднанні з приписами пунктів 1, 2 Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 23 лютого 2014 року № 763-VII у контексті обов`язковості погоджувати звільнення першого заступника та заступника голови районної державної адміністрації з головою органу виконавчої влади вищого рівня у зв`язку із поданням ними заяви про припинення своїх повноважень новопризначеному голові місцевої державної адміністрацій (у день його призначення).

15.1. Так, скаржник наполягає, що з урахуванням статті 2 Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 23 лютого 2014 року № 763-VII, з дня опублікування цього Закону, стаття 10 Закону № 586-ХІV діє в редакції чинній станом на 07 жовтня 2010 року. Тобто, на момент звільнення позивача (21 червня 2019 року) стаття 10 Закону № 586-ХІV мала таку редакцію, яка була чинною станом на 07 жовтня 2010 року та жодних вимог погоджувати звільнення позивача з кимось після заявлення останнім про припинення своїх повноважень новопризначеному голові місцевої державної адміністрацій у день його призначення не містила.

16. У касаційній скарзі відповідач-2 просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інтенції.

17. Касаційна скарга не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача-2.

18. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у складі колегії суддів: головуючого судді Шевцової Н.В., суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е. відкрито касаційне провадження та витребувано із Львівського окружного адміністративного суду матеріали справи №1.380.2019.003597.

19. 18 жовтня 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Червоноградською РДА, в якому позивач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

20. Відзив на касаційну скаргу не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі позивача або його представника.

21. 04 листопада 2022 року справа № 1.380.2019.003597 надійшла до Верховного Суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

22. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

24. Частиною третьою статті 118 Конституції України передбачено, що склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

25. Оскільки місцеві державні адміністрації входять до системи органів виконавчої влади, то повноваження, організація, порядок діяльності місцевих державних адміністрацій згідно з пунктом 12 частини першої статті 92, частиною другою статті 120 Конституції України визначаються виключно Конституцією і законами України.

26. Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-XIV (далі - Закон №586-XIV, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).

27. За змістом пункту 3 частини першої статті 39 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10, 11 цього Закону.

28. Так, приписами статті 10 Закону № 586-XIV визначається правовий статус перших заступників та заступників голів місцевих державних адміністрацій, а саме:

28.1. перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов`язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи;

28.2. перший заступник та заступники голови обласної, районної державної адміністрації призначаються на посаду головою відповідно обласної, районної державної адміністрації за погодженням з Кабінетом Міністрів України;

28.3. перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення.

VІ. Позиція Верховного Суду

29. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29.1. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

30. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.

31. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач перебував у трудових відносинах з Сокальською РДА на підставі розпорядження голови Сокальської РДА Токай Р.Н. від 07 лютого 2018 року № 23/03-07, яким ОСОБА_1 призначено на посаду заступника голови Сокальської РДА.

32. Спірні правовідносини, які склалися у цій справі, фактично стосуються звільнення позивача з посади заступника голови Сокальської РДА.

33. Так, судами попередніх інстанцій установлено, що Розпорядженням Президента України від 28 березня 2019 року № 37/2019-рп головою Сокальської РДА призначено Дяченка А.П .

34. 01 квітня 2019 року, у перший день роботи нового голови Сокальської РДА, позивач подав заяву на ім`я голови Сокальської РДА, в якій просив звільнити його із займаної посади з достроковим припиненням повноважень, із врахуванням положень статті 10 Закону № 586-XIV.

35. Розпорядженням голови Сокальської РДА Дяченка А.П. від 21 червня 2019 року №94/03-07 ОСОБА_1 звільнено з посади заступника голови Сокальської РДА, з чим не погодився позивач та звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

36. У світлі аргументів касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що пунктом 3 частини першої статті 39 та частини третьої статті 10 Закону № 586-XIV визначено, що юридичним наслідком призначення нового голови районної державної адміністрації є право останнього звільнити перших заступників та заступників голови районної державної адміністрації із займаних посад внаслідок автоматичного припинення їх повноважень, про що вони заявляють новому голові адміністрації.

37. Звільненню новопризначеним головою районної державної адміністрації своїх заступників на підставі частини третьої статті 10 Закону № 586-XIV не може передувати дотримання певного додаткового порядку припинення їх повноважень, крім самого факту припинення цих повноважень в силу закону.

38. У силу приписів частини другої статті 10 Закону № 586-XIV (дію попередньої редакції, якої відновлено у зв`язку з втратою чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 07 жовтня 2010 року № 2592-VI згідно із Законом України «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України» від 23 лютого 2014 року № 763-VII) перший заступник та заступники голови обласної, районної державної адміністрації призначаються на посаду головою відповідно обласної, районної державної адміністрації за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

39. Проте, жодною нормою чинного законодавства України не передбачено необхідності обов`язкового погодження районною державною адміністрацією звільнення з посад першого заступника голови районної державної адміністрації, як і не встановлено юридичних наслідків недотримання такого погодження.

40. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладено у постановах Верховного Суду від 14 лютого 2019 року у справі №824/395/16-а, від 19 грудня 2019 року у справі №823/117/17.

41. З урахуванням наведеного, Верховний Суд погоджується із висновками суду першої інстанції про законність звільнення спірним розпорядженням ОСОБА_1 з посади заступника голови Сокальської РДА.

42. Таким чином, рішення суду першої інстанції, яким відмовлено у задоволені позовних вимог, по своїй суті є правильним. У свою чергу, суд апеляційної інстанції помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

43. Частиною першою статті 352 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

44. Отже, постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року підлягає скасуванню, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року підлягає залишенню в силі.

45. Окрім того, колегія суддів зауважує, що ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2022 року зупинено виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року у справі №1.380.2019.003597 у частині стягнення з Сокальської районної державної адміністрації Львівської області, з урахуванням ухвали Львівського окружного адміністративного суду від 20 липня 2022 року про заміну сторони у виконавчому листі та у виконавчому провадженні, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 червня 2019 року по 22 лютого 2022 року в розмірі 494 017 гривень 80 коп. до закінчення касаційного провадження.

46. З огляду на те, що за результатами касаційного розгляду вирішено скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року, тому Верховний Суд не вбачає підстав для поновлення виконання оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції відповідно до частини третьої статті 375 КАС України.

VІІ. Судові витрати

47. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Червоноградської районної державної адміністрації Львівської області задовольнити.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року скасувати.

3. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року у справі 1.380.2019.003597 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіН.В. Шевцова Н.А. Данилевич В.Е. Мацедонська