Постанова

від 21.12.2022 по справі 640/28508/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 640/28508/21

адміністративне провадження № К/990/22496/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/28508/21

за позовом Громадської організації «Наступ»

до Міністерства юстиції України,

треті особи: 1) Політична партія «Блок Володимира Сальдо», 2) Політична партія «Партія чернівчан», 3) Політична партія «Демократична сокира», 4) Політична партія «Варта» (Всеукраїнський альянс регіональних і територіальних активістів)», 5) Політична партія «Довіра», 6) Політична партія «Команда максима Єфімова «Наш Краматорськ», 7) Політична партія «Ідея нації», 8) Політична партія «Екологічна альтернатива», 9) Політична партія «Національна платформа», 10) Політична партія «Добрі сусіди», 11) Політична партія «Лівобережна громада», 12) Політична партія «Команда Михайлішина», 13) Політична партія «Місто щасливих людей», 14) Політична партія «Ми зможемо», 15) Політична партія «Україна-наш дім», 16) Політична партія «Місто життя», 17) Політична партія «Українська альтернатива», 18) Політична партія «Порядок для України», 19) Політична партія «Рух до Європи», 20) Політична партія «Центр», 21) Політична партія «Досвід», 22) Політична партія «Сила єдності», 23) Політична партія «Народна ініціатива», 24) Політична партія «Мова», 25) Політична партія «Гарант», 26) Політична партія «Наше місто», 27) Політична партія «Рідна партія України», 28) Політична партія «Соборність»,

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Громадської організації «Наступ»

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року

(головуючий суддя Добрівська Н.А.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року

(головуючий суддя: Карпушова О.В., судді: Губська Л.В., Епель О.В.).

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

У жовтні 2021 року Громадська організація «Наступ» (далі також - «ГО «Наступ»», «Громадська організація») звернулася до суду із позовом, у якому просила:

- визнати бездіяльність Міністерства юстиції України стосовно не перевірки протягом трьох років з дня державної реєстрації політичних партій відомостей про ПІБ, дату народження, місце проживання громадян в поданих для державної реєстрації політичних партій списках підписів громадян в підтримку рішення про їх створення з метою виявлення можливих недостовірних відомостей протиправною;

- зобов`язати Міністерство юстиції України розпочати повну перевірку відомостей про ПІБ, дату народження, місце проживання громадян в поданих для державної реєстрації політичних партій списках підписів громадян в підтримку рішення про створення наступних партій з метою виявлення в документах можливих недостовірних відомостей, звіривши відповідні дані в держаних реєстрах політичних партій: «Рідне Закарпаття», «Блок Володимира Сальдо», «Партія чернівчан», «Демократична сокира», «Варта» (Всеукраїнський альянс регіональних і територіальних активістів)», «Довіра», «Команда максима Єфімова «Наш Краматорськ», «Ідея нації», «Екологічна альтернатива», «Національна платформа», «Добрі сусіди», «Лівобережна громада», «Команда Михайлішина», «Місто щасливих людей», «Ми зможемо», «Україна-наш дім», «Місто життя», «Українська альтернатива», «Порядок для України», «Рух до Європи», «Центр», «Досвід», «Сила єдності», «Народна ініціатива», «Мова», «Гарант», «Наше місто», «Рідна партія України»;

- у разі виявлення недостовірних відомостей в поданих для державної реєстрації політичних партій документах звернутись до суду з вимогою про анулювання реєстрації таких партій відповідно до частини четвертої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні».

Позов мотивувала тим, що ГО «Наступ» відповідно до її Статуту створена з метою захисту прав і свобод громадян у всіх сферах життя. Одним із напрямів діяльності Громадської організації є контроль за процесом створення, реєстрації та діяльності політичних партій (в частині збору підписів в підтримку створення партій, участі партій у виборах, їх фінансування, дотримання виборчого законодавства, тощо).

2 вересня 2021 року, 17 вересня 2021 року, 21 вересня 2021 року, а у подальшому також і 19 жовтня 2021 року та 20 жовтня 2021 року, ГО «Наступ» звернулась до Міністерства юстиції України із запитами на отримання публічної інформації стосовно надання: рішень про державну реєстрацію всіх політичних партій за останні три роки, разом із правовими висновками, а також копіями підписів в підтримку рішення про створення указаних політичних партій, які були подані для їхньої державної реєстрації; інформації про те, чи перевіряло Міністерство юстиції України при реєстрації цих політичних партій не тільки загальну кількість підписів та дотримання форми заповнення підписних бланків, але й достовірність відомостей про: прізвища, імена та по батькові громадян України, які поставили свої підписи в підтримку рішення про створення партії, їхню дату народження і місце проживання; а також із вимогою, у разі нездійснення указаних заходів, провести перевірку на підставі частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні», здійснити її відкрито, із залученням позивача, а також звернутись до суду із позовом про анулювання реєстрації таких політичних партій.

У відповідь на указані запити Міністерство юстиції України надало копії рішень про державну реєстрацію запитуваних політичних партій разом з правовими висновками, а також повідомило позивача, що законодавство не передбачає для контролюючого органу обов`язку перевіряти достовірність відомостей про прізвища, імена та по батькові громадян України, які поставили свої підписи в підтримку рішення про створення політичної партії, їхню дату народження та місце проживання.

Таку обставину як нездійснення перевірки достовірності відомостей про прізвища, імена та по батькові громадян України, які поставили свої підписи в підтримку рішення про створення політичної партії, їхню дату народження та місце проживання при прийнятті рішення про реєстрацію політичної партії, позивач вбачає такою, що свідчить про порушення вимог Закону України «Про політичні партії в Україні».

Позивач стверджує, що протягом трьох років після дня реєстрації партії, у Міністерства юстиції України є імперативний обов`язок здійснити перевірку указаних відомостей щодо їхньої достовірності, а у випадку виявлення порушень, Міністерство юстиції України також зобов`язане звернутись до суду задля анулювання реєстрації таких політичних партій.

Отже, позивач наполягає, що така бездіяльність Міністерства юстиції України порушує права та інтереси усього суспільства, а також ГО «Наступ», оскільки здійснює перешкоди в реалізації мети, яка полягає у громадському контролі за процесом створення, реєстрації та діяльності політичних партій (в частині збору підписів в підтримку створення партій).

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року, було відмовлено позивачу у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Громадської організації «Наступ» до Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).

До такого висновку дійшли суди попередніх інстанцій з огляду на те, що перевіряючи наявність у ГО «Наступ» права на звернення до суду з цим позовом суди попередніх інстанцій зауважили, що Громадська організація «Наступ» згідно її Статуту створена з метою задоволення та захисту прав своїх членів, що і є головною метою Організації (пункти 1.1 і 3.1 Статуту).

Основними напрямами діяльності позивача як громадської організації визначено: надання правових послуг своїм членам та іншим особам, захист прав і свобод громадян у всіх сферах життя, громадський контроль за створенням та діяльністю політичних партій (в частині збору підписів в підтримку створення партій, участі партій у виборах, їх фінансуванню, дотриманню виборчого законодавства, тощо), проведенням виборів та референдумів, проведення соціологічних досліджень, опитувань громадської думки, вивчення громадських, політичних, інших уподобань та поглядів населення, надання юридичних та маркетингових консультацій, сприяння громадському нагляду за діями та рішеннями органів влади в рамках законодавства, розробка законодавчих ініціатив з метою розвитку соціально-економічних стандартів життя, відстоювання інтересів громадян, підтримка ініціатив талановитої молоді, пропаганда здорового способу життя, розвиток територіальних громад (пункт 3.2 Статуту).

Одночасно, визначені у статуті ГО «Наступ» мета створення і напрямки діяльності є загальними та не свідчать про наявність безпосереднього зв`язку між предметом спору й інтересами організації чи її членів. До того ж, як зазначили суди попередніх інстанцій, позивач не довів, що має право на звернення до суду з цим позовом в інтересах суспільства.

Отже, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, встановив, що повідомлені позивачем в адміністративному позові підстави для звернення до суду є абстрактними та не свідчать про безпосередню заінтересованість громадської організації чи її членів у вирішенні питання, що є предметом позову. Суди як першої, так й апеляційної інстанції, не вбачають, що розгляд і вирішення заявлених вимог матиме юридично значимі наслідки для ГО «Наступ», а саме: матиме безпосередній вплив на її суб`єктивні права й обов`язки.

З огляду на викладене, суди дійшли висновку, що позивач не довів наявність порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду як обов`язкових умов для здійснення їхнього захисту судом, а тому на підставі статті 170 КАС України відмовив у відкритті провадження.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ГО «Наступ» звернулась із касаційною скаргою на них до Верховного Суду.

У поданій касаційній скарзі ГО «Наступ» із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Верховного Суду від 2 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Міністерство юстиції України подало відзив на касаційну скаргу, в якій просило Суд відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Ключовим питання у цій справі є наявність або відсутність права у Громадської організації «Наступ» на звернення до суду з цим позовом.

Обґрунтовуючи наявність такого права ГО «Наступ» зазначає, що воно випливає із напрямів її діяльності, передбаченої статутними документами.

Так, скаржник зауважує, що оскаржувана бездіяльність відповідача порушує права, свободи та інтереси ГО «Наступ», оскільки чинить перешкоди в реалізації статутної мети, яка полягає у громадському контролі за процесом створення, реєстрації та діяльності політичних партій (в частині збору підписів в підтримку створення партій). ГО «Наступ» не має доступу до підписів партій, а контролюючий орган не надає їх на запит і до того ж відмовляється здійснювати їхню повну перевірку. Отже, порушується головний інтерес ГО «Наступ», який полягає у тому, щоб всі політичні партії створювались відповідно до норм законодавства, а відомості у поданих для державної реєстрації документах, зокрема в списках підписів були достовірними та відповідали дійсності. Члени ГО «Наступ» та суспільство мають право знати чи відповідають законодавству та чи є дійсними відомості в списках підписів громадян на підтримку рішення про створення політичних партій, без перевірки яких не можливо встановити достовірність або не достовірність поданих для державної реєстрації партії документів та інших матеріалів. Не проведення перевірки протягом трьох років після державної реєстрації політичних партій всіх поданих матеріалів, зокрема відомостей у списках підписів громадян, унеможливлює подальше застосування приписів частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні», що безпосередньо порушує права виборців, які в тому числі є членами ГО «Наступ», так як кандидати на виборах можуть бути зареєстровані від партій, легітимність реєстрації яких ставиться під сумнів з огляду на можливі фальсифікації під час збору підписів на підтримку їх створення, а отже держава вводить громадян України в оману, допускаючи діяльність в Україні партій, підписи в підтримку рішення про створення яких нею належним чином не перевірялись, а тому такі партії не могли бути зареєстровані взагалі.

Отже, з наведеного висновується, що ГО «Наступ» звернулось до суду з цим позовом як у своїх інтересах (інтересах членів ГО «Наступ»), так і в інтересах суспільства (дослівно згідно касаційної скарги: «і безумовно стосується інтересів всього суспільства України»), а також наполягає, що право на звернення до суду з цим позовом випливає зі змісту статутних завдань позивача та напрямів його діяльності.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про громадські об`єднання» громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.

Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Згідно із рішенням Конституційного Суду України від 28 листопада 2013 року №12-рп/2013 громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Завдання адміністративного судочинства не можуть бути реалізовані у разі звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів, які не належать їй особисто.

Позивач стверджує, що звернувся до суду з цим позовом, зокрема, в інтересах суспільства України.

Варто зазначити, що ані у поданій позовній заяві, ані у касаційній скарзі позивач не зазначає, з яких саме правових підстав він звернувся до суду з цим позовом в інтересах суспільства, адже зі змісту поданих документів не вбачається обставин, які б свідчили про уповноваження ГО «Наступ» діяти в інтересах всього суспільства, а також таке право прямо не передбачене нормами законодавства.

Більше того, варто вкотре нагадати, що позови в інтересах суспільства (в інтересах законності), відомі як actio popularis, загалом не характерні для правових систем країн Європи. Аctio popularis має на увазі право кожного представляти скаргу без обов`язку довести, що відповідна норма безпосередньо зачіпає його права і свободи. Захист таких інтересів, репрезентованих громадськими організаціями, може надаватися як виняток. Українське законодавство не передбачає можливості подання позову в «інтересах правопорядку».

Верховний Суд вже звертав увагу, що позови в інтересах неконкретизованих осіб (в інтересах суспільства, народу) можуть розглядатися як виняток у випадках, прямо передбачених законодавством (постанова Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі №640/21611/19).

Тож, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що позивач не довів своє право на звернення до суду з цим позовом в інтересах суспільства.

Стосовно звернення до суду з цим позовом в інтересах членів ГО «Наступ» Верховний Суд зазначає наступне.

Особливості правового статусу громадських організацій, що звертаються до суду в інтересах своїх членів аналізувалися Верховним Судом у постановах від 14 березня 2018 року у справі №815/219/17 і від 31 березня 2021 року у справі №640/21611/19.

У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновків, що громадські організації є організаційно-правовою формою діяльності людей, які об`єднуються для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності. Тож, діяльність громадських організацій не можна розглядати абстрактно, без зв`язку з її метою та правами людей (її членів), що об`єдналися. Створюючи громадську організацію або вступаючи до неї, її члени об`єднуються на визначених статутом умовах для спільної реалізації своїх прав.

Вирішуючи питання щодо права громадських організацій на звернення до суду в інтересах інших осіб, суди повинні з`ясувати: статус громадської організації та її засновників, їх безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову; мету громадської організації та її безпосередній зв`язок з предметом позову; інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту; чи зверталися ці особи за захистом своїх прав до громадської організації; добросовісність дій громадської організації, що звертається до суду.

Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, з яких слідує, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є: а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права; б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України; в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю); г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності); д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є Громадською організацією і основними напрямами діяльності позивача, як громадської організації визначено: надання правових послуг своїм членам та іншим особам, захист прав і свобод громадян у всіх сферах життя, громадський контроль за створенням та діяльністю політичних партій (в частині збору підписів в підтримку створення партій, участі партій у виборах, їх фінансуванню, дотриманню виборчого законодавства, тощо), проведенням виборів та референдумів, проведення соціологічних досліджень, опитувань громадської думки, вивчення громадських, політичних, інших уподобань та поглядів населення, надання юридичних та маркетингових консультацій, сприяння громадському нагляду за діями та рішеннями органів влади в рамках законодавства, розробка законодавчих ініціатив з метою розвитку соціально-економічних стандартів життя, відстоювання інтересів громадян, підтримка ініціатив талановитої молоді, пропаганда здорового способу життя, розвиток територіальних громад (пункт 3.2 Статуту).

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом в ході розгляду справи обставин, що свідчать про порушення інтересу позивача діями, рішеннями або бездіяльністю відповідача. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

За таких обставини, Верховний Суд вбачає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку щодо відсутності у позивача права на звернення до суду з цим позовом, адже зміст позовних вимог безпосередньо пов`язаний із процесом створення, реєстрації та діяльності політичних партій України, тобто діяльністю, стосовно якої здійснює громадський контроль позивач з огляду на його статутні документи.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Частиною четвертою статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про порушення судами першої й апеляційної інстанцій норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Отже, касаційну скаргу позивача необхідно задовольнити, оскаржувані судові рішення окружного і апеляційного судів - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Громадської організації «Наступ» задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року скасувати, а справу №640/28508/21 направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду