Постанова

від 26.12.2022 по справі 240/18848/22

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/18848/22

Головуючий у 1-й інстанції: Горовенко А.В.

Суддя-доповідач: Смілянець Е. С.

26 грудня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Коростенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Коростенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації до Овруцької міської ради Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

у вересні 2022 року позивач, заступник керівника Коростенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації звернувся в суд з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Овруцької міської ради щодо неукладення охоронного договору на об`єкт культурної спадщини, пам`ятку архітектури місцевого значення - Купецький особняк ХІХ століття з охоронним №226, який знаходиться за адресою: м.Овруч, вул. Тараса Шевченка, 37-4;

- зобов`язати Овруцьку міську раду протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини, пам`ятку місцевого значення Купецький особняк ХІХ століття з охоронним №226, який знаходиться за адресою: м.Овруч, вул. Тараса Шевченка, 37-4, на умовах і в порядку, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року №1768.

Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 27.09.2022 позовну заяву повернув без розгляду. Судове рішення мотивоване тим, що оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, та, враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, то в цій справі прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить ухвалу скасувати та справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що Овруцька міська рада тривалий час умисно не вживає заходів для укладання охоронного договору, а уповноважені органи не використовують наданні Законом України «Про захист культурної спадщини» повноваження для укладання договору та збереження об`єкта.

Вважає, що нездійснення органом уповноваженим державою на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах, за переконанням заступника керівника Коростенської окружної прокуратури, є не лише обов`язком і правом захисту інтересів держави у суді.

Заслухавши суддю - доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Виходячи з приписів КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що відповідно до ухвали суду від 06.09.2022 позовну заяву заступника керівника Коростенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації залишено без руху із встановленням позивачу строку для усунення її недоліків - 10 днів, з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом подання до суду:

1) уточненої позовної заяви (та її копій по кількості учасників справи), в якій слід уточнити обґрунтування підстав для звернення до суду із даним позовом.

22 вересня 2022 року на адресу суду від заступника керівника Коростенської окружної прокуратури на виконання вимог ухвали суду від 06.09.2022 надійшла заява за вх.№46372/22.

В обґрунтування підстав для звернення до суду, прокурор вказує, що даний позов поданий із метою забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження. Основним завданням охоронного договору є встановлення режиму використання пам`ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована, видів і термінів виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини. Охоронний договір є першочерговим документом, що встановлює гарантії збереження індивідуально визначеної пам`ятки культурної спадщини, що враховує її цінність, особливості та стан.

Овруцька міська рада тривалий час умисно не вживає заходів для укладання охоронного договору, а уповноважені органи не використовують наданні Законом України «Про захист культурної спадщини» повноваження для укладання договору та збереження об`єкта.

Саме тому, нездійснення органом уповноваженим державою на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах, за переконанням заступника керівника Коростенської окружної прокуратури, є не лише обов`язком і правом захисту інтересів держави у суді.

Також позивач посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду відповідно до висновків якої, факт не звернення до суду уповноваженого державою органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог Конституції України із збереженням об`єкта культурної спадщини національного значення та звернення до суду з таким позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб`єктів владних повноважень, визначені у ч. 2ст. 2 КАС України.

Згідно частин першої, другої та третьоїстатті 242 КАС Українисудове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС Українивстановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другоюстатті 19 Конституції Українипередбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбаченіКонституцієюта законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Аналогічна за змістом та по суті норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до частин першої та третьої статті 23 вказаного Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Частиною четвертою згаданої статті 23 Закону передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Частиною 1 статті 24 цього ж Закону врегульовано, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Відповідно до частин третьої-п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, окрім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права:

- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетений орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;

- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;

- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

Про необхідність обґрунтування та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, зазначено також і в рішеннях Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30.09.2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 17.07.2018 у справі № 804/6296/15, від 17.07.2019 у справі № 824/14/19-а, від 21.08.2019 у справах № 802/1873/17-а.

Також відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, зазначеної в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Великою Палатою Верховного Суду у вказаній постанові зазначено, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу (п. 40 постанови).

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Слід також зазначити, що спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

Положеннями частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-III передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Частиною 1 статті 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Як встановлено судом першої інстанції, заступник керівника Коростенської окружної прокуратури звернувся в інтересах держави, у зв`язку з бездіяльністю управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації щодо забезпечення дієвих та належних заходів, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства, збереження та відновлення пам`ятки місцевого значення, зокрема укладення договору охорони культурної спадщини.

При цьому, прокурор скеровував на адресу управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації листи, в яких інформувалось про факти порушення товариством вимог законодавства про охорону культурної спадщини. Однак, як зазначає прокурор, управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації до суду з відповідним позовом не звернувся, а отже фактично переклав обов`язок щодо захисту інтересів держави на прокуратуру.

Повідомлення Заступника керівника Коростенської окружної прокуратури про представництво інтересів держави складено від 05.07.2022.

Також встановлено, що зміст листа управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації до Коростенської окружної прокуратури від 19.07.2022, направленого на повідомлення Заступника керівника Коростенської окружної прокуратури про представництво інтересів держави, складеного від 05.07.2022, свідчить, що управлінням культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації охоронні договори на пам`ятки культурної спадщини не укладено, проте в обласному бюджеті на 2022 рік видатків для сплати судового збору на подання судових заяв не передбачено.

Тобто, на час складення повідомлення та звернення з позовом заступника керівника прокуратури, управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації не реалізовує свої повноваження, встановлені Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Враховуючи вказані обставини суд апеляційної інстанції вважає, що у даній спірній ситуації наявна бездіяльність управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації, відтак прокурором дотримано визначений Законом порядок щодо встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в особі управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації.

Сам факт не звернення до суду уповноваженого органу з позовом свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з вказаним позовом.

Згідно зіст. 320КАС України суд апеляційної інстанції скасовує ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції у випадку неповного з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідності висновків суду обставинам справи; неправильного застосуваннянорм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника керівника Коростенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Коростенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації до Овруцької міської ради Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії скасувати.

Справу направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Смілянець Е. С. Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.