Ухвала

від 17.01.2023 по справі 500/4024/22

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

Справа № 500/4024/22

17 січня 2023 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Баб`юка П.М., розглянувши в порядку письмового провадження клопотання Лановецької міської ради Кременецького району Тернопільської області про закриття провадження у справі №500/4024/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Лановецької міської ради третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, - Громадська організація "Громадський центр "Небеса", про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

11 листопада 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась через представника, адвоката Никитюка Ростислава Ігоровича, до Тернопільського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Лановецької міської ради (далі відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні позивача Громадська організація «Громадський центр «Небеса» (далі - третя особа), в якій просила:

«Визнати протиправним та скасувати рішення Лановецької міської ради Кременецького району Тернопільської області восьмого скликання п`ятої сесії ІІІ пленарного засідання «Про відмову в продажу земельної ділянки за кадастровим номером: 6123810100:02:004:0457» від 05 травня 2022 року № 2498;

Зобов`язати Лановецьку міську раду Кременецького району Тернопільської області, у місячний строк з моменту набрання законної сили рішенням суду в даній адміністративній справі, надати згоду ОСОБА_1 та Громадській організації «Громадський центр «Небеса» на проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки загальною площею 0,0828 га, кадастровий номер: 6123810100:02:004:0457, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 ; укласти договір із земельно-оціночною ліцензійною організацією для виготовлення експертної оцінки для викупу зазначеної земельної ділянки; укласти договір про сплату авансу внеску в рахунок фінансування робіт з проведення експертної оцінки земельної ділянки».

14.11.2022 судом постановлено ухвалу про відкриття провадження у справі. Вирішено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

09.12.2022 відповідачем подано відзив на позовну заяву.

09.01.2023 Лановецької міською радою подано клопотання про закриття провадження у справі, яке мотивоване тим, що відповідно до свідоцтв про право власності, копії яких додані позивачем матеріалів позовної заяви, ОСОБА_1 на праві приватної власності належить нежитлове приміщення, загальною площею 121,90 кв.м та нежитлове приміщення, загальною площею 85,4 кв.м. Вказані приміщення знаходяться за адресою АДРЕСА_1 . Відповідно до Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 111748098 на праві приватної власності ГО "Громадський центр "Небеса" належить приміщення аптечного кіоску, загальною площею 16,6 кв. м. Крім того, відповідно до доданого витягу № 111791123, ГО "Громадський центр "Небеса" на праві приватної власності має приміщення готелю, загальною площею 288,6 кв. м. Також, на підставі Витягу № 111739949 ГО "Громадський центр "Небеса" має у власності офіс, загальною площею 273,9 кв.м.

Зазначає, що 15 квітня 2014 року між Лановецькою міською радою ГО "Громадський центр "Небеса" та СПД ОСОБА_2 укладено договір оренди землі № 61-62, відповідно до положень якого в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,0825 кв.м із земель громадської забудови, забудовані землі, землі не надані у власність та користування.

Так, за результатами розгляду спільної заяви ГО "Громадський центр "Небеса" та ОСОБА_1 , рішенням Лановецької міської ради від 05.05.2022 № 2498, відмовлено в наданні дозволу на проведення експертизи грошової оцінки та в продажу земельної ділянки, що знаходиться по АДРЕСА_1 . Одночасно, рекомендовано ГО "Громадський центр "Небеса" та ОСОБА_1 звернутись до Лановецької міської ради з клопотанням про поділ орендованої земельної ділянки з метою відокремлення площі проїзду загального користування.

На підставі наведеного, зважаючи на зміст позовних вимог у справі, на думку Лановецької міської ради, "... спір зводиться до порушення ... майнового права на отримання земельної ділянки у власність шляхом її викупу, що вказує на приватноправовий характер такого спору".

13.01.2023 представником позивача подано заперечення щодо клопотання Лановецької міської ради про закриття провадження у справі.

Заперечення мотивовані тим, що рішення Лановецької міської ради від 20.04.2011 № 183 та від 05.05.2022 № 2498 не спричинили виникнення в ОСОБА_1 майнових прав на земельної ділянки загальною площею 0,0828 га, кадастровий номер: 6123810100:02:004:0457, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 . Відтак, на думку представника позивача, даний спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Вирішуючи клопотання про закриття провадження у справі, керується наступним.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, передбачений законом.

Відповідно до підпункту 1 частини 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У частині 1 статті 4 КАС України наведено визначення наступних термінів:

публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Між тим, Цивільний процесуальний кодекс України визначає юрисдикцію та повноваження загальних судів щодо цивільних спорів та інших визначених цим Кодексом справ, встановлює порядок здійснення цивільного судочинства (стаття 1 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Згідно із частиною 1 статті 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

Відповідно до частини 1 статті 4 ЦПК України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Частиною 1 статті 5 ЦПК України, передбачено, що здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.

Способи захисту цивільних прав та інтересів осіб, передбачені статтею 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

Відповідно до частини 1 статті 21 ЦК України, суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Аналіз змісту статті 19 ЦПК України та статті 19 КАС України у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин (постанова Верховного Суду у складі Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 30.11.2022 у справі № 757/423/15-ц).

Верховний Суд в постанові від 14.05.2021 у справі № 640/25481/20 роз`яснив, що "... вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.

Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Наведене законодавче регулювання визначає, за якими критеріями певні спірні правовідносини належить відносити до тих, на які поширюється або не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Вияв і вибір ознак належності спору до відповідної юрисдикції суду в кожному конкретному випадку має провадитися із суб`єктного складу спірних правовідносин, суті та юридичної природи фактичних передумов конфлікту і, що головне, змісту правовідносин між їх суб`єктами, характеру життєвої ситуації, яка вимагає застосування саме тих відповідних їй положень права, які на публічній владній підставі неодмінно призведуть до правового, обґрунтованого, переконливого і справедливого вирішення життєвої ситуації (правового явища).

Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин".

Аналогічну правову позицію Верховний Суд висловлював в подальшому в постановах від 21.12.2022 у справі № 380/16735/21, від 19.12.2022 у справі № 160/4053/19, від 28.11.2022 № 826/6029/18, від 16.11.2022 у справі № 300/7186/21, від 03.11.2022 у справі № 160/10500/21.

Керуючись наведеними нормами процесуального права, враховуючи правові позиції Верховного Суду, суд визначився із юрисдикційною приналежністю даного спору таким чином.

Відповідно до частин 1, 3, 5 статті 158 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, спір вирішується судом.

У визначених законом випадках визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу (пункт 10 частни 1 статті 16, частина 1 статті 21 ЦК України).

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Проблематику юрисдикційної приналежності спорів, предметом яких є оскарження рішень суб`єктів владних повноважень про передачу земельних ділянок у власність або користування, вирішив Верховний Суд України в постанові від 24.02.2015 у справі № 21-34а15, зазначивши, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

В інших випадках спір повинен вирішуватись в порядку адміністративної юрисдикції.

У даній справі, позивачка оскаржує рішення Лановецької міської ради від 05.05.2022 № 2498 "Про відмову в продажі земельної ділянки за кадастровим номером 6123810100:02:004:0457" (далі - рішення № 2498).

В якості підстави позову позивачка посилається на незгоду із правовими підстави для відмови в продажі земельної ділянки та відсутність повноважень в органу місцевого самоврядування скасовувати свої власні рішення. Позивачка наголошує, що Лановецька міська рада під час прийняття оскаржуваного рішення діяла не на підставі та не у спосіб, які передбачені Конституцією України та законами України, з порушенням процедури прийняття ненормативно-правового акту.

Процедура продажу земельних ділянок або прав на них на підставі цивільно-правових договорів, визначена главою 20 ЗК України.

Частина 1 статті 127 ЗК України, визначає, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або передають їх у користування (оренду, суперфіцій, емфітевзис) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.

Частина 1 статті 122 ЗК України, передбачає, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуюються питання регулювання земельних відносин.

Порядок прийняття рішень з питань регулювання земельних відносин, визначається статтями 46, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до частини 3 статті 128 ЗК України, орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.

Згідно із частиною 5 статті 128 ЗК України, що підставою для відмови в продажу земельної ділянки є: а) неподання документів, необхідних для прийняття рішення щодо продажу такої земельної ділянки; б) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; в) якщо щодо суб`єкта підприємницької діяльності порушена справа про банкрутство або припинення його діяльності; г) встановлена цим Кодексом заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність; ґ) відмова від укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.

Частиною 6 статті 128 ЗК України, рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради про продаж земельної ділянки є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки.

Таким чином, Лановецька міська рада в спірних правовідносинах під час реалізації владних публічно-управлінський функції у сфері земельних правовідносин прийняла рішення, яке за свою правовою природою, є правовим актом індивідуальної дії. Поміж з цим, таке рішення не стало підставою для виникнення в позивача права власності на земельну ділянку. Більше того, таким рішенням, міська рада відмовила позивачу в набутті права власності на земельну ділянку в порядку, передбаченому статтями 127, 128 ЗК України. В свою чергу, позивач не погоджуючись із таким рішенням не просить визнати за ним майнові права (право власності) на земельну ділянку. На противагу, позивач не погоджується виключно із порядком реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері земельних правовідносин.

Втім, суд погоджується із позицією Лановецької міської ради, що помилковим є застосування статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є державний орган чи юридична особа публічного права, що здійснює функції суб`єкта владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин, оскільки визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

Суд звертає увагу, що публічно-правовим слід вважати спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

З огляду на те, що Лановецька міська рада здійснювала публічно-владні управлінські функції по відношенню до позивачки, що виразилось у відмові в наданні дозволу на продаж земельної ділянки, суд дійшов переконання, що даний спір носить публічно-правовий характер, а відтак, підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Оскільки суд дійшов висновку про приналежність даного спору до адміністративної юрисдикції, то в задоволенні клопотання Лановецької міської ради про закриття провадження у справі необхідно відмовити.

Керуючись статтями 2, 5, 19, 241, 248, 256, 292-295, 297 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні клопотання Лановецької міської ради Кременецького району Тернопільської області про закриття провадження у справі № 500/4024/22 - відмовити.

Ухвала окремо оскарженню не підлягає. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Повний текст ухвали складено 17.01.2023.

Головуючий суддяБаб`юк П.М.