Постанова

від 19.01.2023 по справі 320/14554/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 січня 2023 року

м. Київ

справа № 320/14554/21

адміністративне провадження № К/990/14478/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави до Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Колеснікової І.С. від 22 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М. від 22 лютого 2022 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області про:

- визнання протиправною бездіяльності Макарівської селищної ради (засновника) в частині невиконання вимог статей 122-123 Земельного кодексу України та розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади» щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться за адресою: вул. В. Довгича, 2, с. Мотижин, Київська область;

- зобов`язання Макарівської селищної ради (засновника) вжити заходів до оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Мотижинського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Віночок» Макарівської селищної ради Київської області в межах населеного пункту с. Мотижин, вул. В. Довгича, 2.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2021 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки судом першої інстанції встановлено відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року апеляційну скаргу заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області залишено без задоволення. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року залишено без змін.

4. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у контексті даного адміністративного позову заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської області до Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання зобов`язання Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Мотижинського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) Віночок Макарівської селищної ради Київської області, засновником якого і є Макарівська селищна рада. Відтак, органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є відповідач.

Таким чином, вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та Макарівською селищною радою Бучанського району Київської області, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не було враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, висновки Верховного Суду, викладених у постановах від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 05 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20.

Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність порушень інтересів держави та повноважень у прокурора на звернення до суду, оскільки звернення прокурора до суду з даним позовом обумовлено відсутністю органу, уповноваженого на звернення до суду з вимогою про зобов`язання оформлення належним чином права користування земельною ділянкою.

Також вказує, що пред`явлення даного позову спрямоване на захист державних та громадських інтересів, оскільки відсутність у Мотижинського закладу дошкільної освіти (ясла-садок) «Віночок» правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживань щодо розпорядження останньою, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушень прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства.

7. Відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року відповідачем не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування та оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

8. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

9. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

10. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

11. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

12. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

13. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .

14. У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

15. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

16. Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

17. Відтак, суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави , особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

18. Відтак прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

19. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

20. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

21. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

22. На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням інтересів держави, у зв`язку з наступним.

23. Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

24. Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

25. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.

26. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

27. Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.

28. Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

29. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18.

30. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист інтересів держави .

31. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, Суд зазначає наступне.

32. Статтю 126 Земельного кодексу України передбачено, що право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

33. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відповідно до частини першої статті 12 Земельного кодексу України, належить, зокрема: організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

34. Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено статтею 123 Земельного кодексу України, відповідно до частини другої якої особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

35. Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

36. В адміністративному позові прокурор стверджує, що Макарівська селищна рада Бучанського району Київської області не виконали покладені на них повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та передачі земельної ділянки у постійне користування навчального закладу, який фактично на ній розташовано, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, як зазначив заступник прокурора, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання селищною радою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.

37. З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

38. Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.

39. Водночас суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постановах від 10 грудня 2020 року у справі № 160/3835/19 та від 17 березня 2021 року у справі № 0440/6601/18, дійшли висновку, що Мотижинський заклад дошкільної освіти (ясла-садок) «Віночок» є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, а тому може самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права.

40. Однак Суд вважає необґрунтованим покликання суду апеляційної інстанції на правову позицію Верховного Суду у справах № 160/3835/19 та № 0440/6601/18 з огляд на те, що при розгляді зазначених справ суди встановили відсутність доказів волевиявлення навчального закладу відносно оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій вона розташована, а також доказів звернення до органів прокуратури із відповідною заявою з метою захисту прав та інтересів в цій частині.

При цьому під час розгляду цієї справи суди встановили, що листом Мотижинського дошкільного навчального закладу «Віночок» Макарівської селищної ради від 24 вересня 2021 року №11 повідомлено Києво-Святошинську окружну прокуратуру про звернення вказаного навчального закладу до органу місцевого самоврядування щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою під закладом дошкільної освіти, що знаходиться за адресою: вул. В. Довгича, 2, с. Мотижин, Київської обл.

Відтак правові висновки Верховного Суду у справах № 160/3835/19 та № 0440/6601/18, які врахував суд апеляційної інстанції при апеляційному перегляді справи, були сформовані за інших обставин у справі, а тому не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.

41. Отже, з огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано повернули позовну заяву, що відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

42. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваних судових рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

43. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

44. За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

45. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що ухвала Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року прийняті з порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню на підставі частини першої статті 353 КАС України з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року у справі №320/14554/21 скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець