Ухвала

від 25.01.2023 по справі 620/141/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

УХВАЛА

25 січня 2023 року

м. Київ

справа № 620/141/22

адміністративне провадження № К/990/34244/22

Суддя Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Стародуб О.П., перевіривши касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022

у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправним та скасування припису,-

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис №115/08 від 19.11.2021 року, складений за результатами позапланової перевірки ТОВ "Ливарний завод "Символ".

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.02.2022 в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" - задоволено.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції у Чернігівській області №115/08 від 19 листопада 2021 року.

02.12.2022 до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах подана касаційна скарга заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури, яка не відповідала вимогам ст.330 КАС України, оскільки до касаційної скарги не додано документ про сплату судового збору.

28.12.2022 Чернігівська обласна прокуратура подала заяву на усунення недоліків скарги, до якої долучила документ про сплату судового збору.

Відповідно до статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить забезпечення апеляційного перегляду справи. Касаційне оскарження судового рішення допускається лише у визначених законом випадках.

Відповідно до частини 1 статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтею 53 КАС України.

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Реалізація прокурором права на подання касаційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Зміст вказаної норми Закону свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

При цьому, відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з касаційною скаргою, та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття касаційної скарги до розгляду недостатньо.

У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Міжнародні акти підкреслюють винятковість «прокурорського представництва». Зокрема, у пункті 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.

Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

Вимога «виключності» випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції. Суть виключності полягає у встановленні винятку з загального правила про неможливість прокурора представляти інтереси держави в суді. За загальним правилом представництво інтересів держави загалом, і зокрема в суді, здійснюють відповідні органи виконавчої влади. Це їх постійне завдання.

Якщо орган виконавчої влади всупереч своїм функціям, завданням та повноваженням не захищає інтереси держави - не хоче цього робити або робить неналежним чином, - настає «виключний випадок». Лише за цих умов захищати інтереси держави в суді може прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль, а не заміняє чи дублює їх.

Субсидіарна роль прокурора, має на меті запобігти ситуації, коли виконавча влада, котра мала б належно репрезентувати і захищати інтереси держави, починає діяти всупереч їм.

Тобто, як було зазначено вище прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, звертаючись до Верховного Суду із цією касаційною скаргою, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури, обґрунтовуючи підстави вступу у розгляд справи, вказав на те, що, спір стосується інтересів держави в частині охорони навколишнього середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини у сфері охорони атмосферного повітря. Порушення інтересів держави при укладенні спірних договорів полягає у тому, що порушення ТОВ «Ливарний завод «Символ» вимог природоохоронного законодавства суттєво впливає на можливість держави забезпечити її мешканцям право на екологічну безпеку.

Спеціально уповноважений державний орган, до повноважень якого віднесено здійснення захисту інтересів держави у сфері регулювання спірних відносин, - Державна екологічна інспекція у Чернігівській області неналежним чином здійснювала захист держави в суді, про що свідчить відсутність вчинення дій щодо оскарження рішення суду апеляційної інстанції, в зв`язку з відсутністю коштів на сплату судового збору.

Верховний Суд вважає, що наведені заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури підстави для здійснення представництва прав та інтересів держави не є достатніми, оскільки звернення до касаційного суду з касаційною скаргою це право сторони, а не обов`язок, а тому той факт, що відповідачем не оскаржено рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку не свідчить про неналежне виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків.

Крім цього, відсутність коштів для сплати судового збору не свідчить про відмову від виконання покладених на відповідача повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку у сфері охорони атмосферного повітря.

Відтак неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави. Неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання підстав прокурору для звернення з касаційною скаргою до суду.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 24 березня 2021 року у справі № 12091/09/1570, від 04 травня 2022 року у справі .№240/2186/21, від 14.07.2022 у справі №280/398/20.

Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду справи, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави.

Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.

Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №810/3161/18 та від 22.09.2020 у справі №824/897/17-а.

Пунктом 1 частини 5 статті 332 КАС України встановлено, що касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем якщо касаційна скарга подана особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

За таких обставин, відсутні підстави для прийняття до розгляду вказаної касаційної скарги.

Керуючись статтями 330, 332, 338 КАС України,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ливарний завод "Символ" до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправним та скасування припису - повернути скаржнику.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

Суддя

О.П. Стародуб