Постанова

від 02.02.2023 по справі 280/6456/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 280/6456/19

адміністративне провадження № К/990/422/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Загороднюка А.Г., Смоковича М.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Державного навчального закладу «Запорізький професійний торгово-кулінарний ліцей»

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04 серпня 2021 року (головуючий суддя - Кисіль Р.В.)

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року (головуючий суддя - Малиш Н.І., судді: Прокопчук Т.С., Щербак А.А.)

у справі №280/6456/19

за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області

до Державного навчального закладу "Запорізький професійний торгово-кулінарний ліцей"

про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації.

I. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2019 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель та приміщень Державного навчального закладу "Запорізький професійний торгово-кулінарний ліцей" (далі - ДНЗ «ЗПТКЛ»), розташованого в місті Запоріжжя по вулиці Валерія Лобановського, буд. 1, шляхом зобов`язання повністю зупинити експлуатацію будівель та приміщень за вказаною адресою, окрім робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень, що повинно бути встановлено на підставі перевірки Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що в ході перевірки було встановлено експлуатацію навчального закладу з порушенням норм пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, через що необхідне застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації.

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, позов задоволено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволення позовних вимог.

5. Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що Запорізьким міськрайонним управлінням ГУ ДСНС України у Запорізькій області в період з 28 жовтня по 29 жовтня 2019 року проведено позапланову перевірку ДНЗ «ЗПТКЛ», за наслідками якої було складено акт №974 від 29 жовтня 2019 року.

7. В ході перевірки встановлено, що об`єкт відповідача - будівлі, приміщення та територія навчального закладу - експлуатується з порушенням норм пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

- приміщення навчального закладу не обладнані системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В 2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту».

Відповідно до вимог пункту 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30 грудня 2014 року № 1417, будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту».

Відсутність системи протипожежного захисту не дасть можливості виявлення загорання, минаючи людський фактор, на його ранній стадії та сповіщення працюючого персоналу і підрозділів оперативно-рятувальної служби про загорання. У такому випадку суттєво збільшується час розвитку пожежі до моменту її виявлення, що несе загрозу для здоров`я та життя людей.

- будівлі та приміщення навчального закладу не забезпечені достатньою кількістю первинних засобів пожежогасіння (вогнегасників).

Відповідно до вимог пункту 3.6 глави 3 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30 грудня 2014 року № 1417, територія підприємств, будинки, споруди, приміщення, технологічні установки повинні бути забезпечені первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, ящиками з піском, бочками з водою, покривалами з негорючого теплоізоляційного матеріалу, пожежними відрами, совковими лопатами, пожежним інструментом, які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку.

Відповідно до вимог пункту 3.9 глави 3 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні вибирання типу та визначення необхідної кількості вогнегасників повинно здійснюватися відповідно до наказу МВС України від 15 січня 2018 року № 25 «Про затвердження правил експлуатації та типових норм належності вогнегасників».

Відповідно до вимог пункту 3.15 глави 3 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні вогнегасники слід встановлювати у легкодоступних та видних місцях, а також у пожежонебезпечних місцях, де найбільш вірогідна поява осередків пожежі. При цьому необхідно забезпечити їх захист від потрапляння прямих сонячних променів та дії опалювальних та нагрівальних приладів. Відстань між місцями розташування вогнегасників не повинна перевищувати 15 м- для приміщень категорій А, Б, В (горючі гази та рідини); 20 м - для приміщень категорій В, Г, а також для громадських будівель та споруд. Пожежні щити (стенди), інвентар, інструмент, вогнегасники в місцях установлення не повинні створювати перешкоди під час евакуації.

Відсутність достатньої кількості та відповідного типу первинних засобів пожежогасіння може ускладнити ліквідацію пожежі на початковій стадії її розвитку саме персоналом об`єкта, до прибуття пожежно-рятувального підрозділу, наслідком чого є розповсюдження вогню на значну площу, розповсюдження продуктів горіння, що несе загрозу для здоров`я та життя людей.

- допускається встановлення глухих грат у вікнах навчального закладу.

Відповідно до вимог пункту 2.16 глави 2 розділу III Правил пожежної безпеки в Україні у разі необхідності встановлення на вікнах приміщень, де перебувають люди, ґрат останні повинні розкриватися, розсуватися або зніматися. Під час перебування в цих приміщеннях людей грати мають бути відчинені (зняті).

Установлювати глухі грати дозволяється у квартирах, банках, касах, складах, коморах, кімнатах для зберігання зброї і боєприпасів, а також на інших приміщеннях, розрахованих на одночасне прибування до 50 осіб (крім навчальних закладів), та в інших випадках, передбачених нормами і правилами, затвердженими в установленому порядку.

За наявності глухих ґрат при проведенні евакуаційних заходів та заходів під час ліквідації пожежі, аварії техногенного або природного характеру, іншої надзвичайної ситуації, не буде можливості швидко та своєчасно виконати дії по евакуації людей, що в свою чергу, несе загрозу для їх здоров`я та життя.

- не встановлені у приміщенні електрощитової протипожежні перешкоди відповідно до ДБН В 1.1-7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва».

Відповідно до вимог пункту 1.24 глави 1 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні забороняється влаштовувати незаповнені отвори в протипожежних перешкодах, які відокремлюють електрощитові.

Відповідно до вимог пункту 2.3 глави 2 розділу III Правил пожежної безпеки в Україні під час експлуатації об`єкта не допускається знижувати клас вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах.

Протипожежні двері, ворота, вікна, люки, клапани, завіси (екрани) у протипожежних перешкодах повинні утримуватися у справному стані. Не допускається встановлювати будь-які пристрої, предмети тощо, що перешкоджають їх зачиненню.

Протипожежні двері призначені для обмеження поширення пожежі з одного приміщення в інше. Протипожежні двері виконують багатоцільове призначення, що обумовлює їх ефективність.

За відсутності виконання цих вимог є ризик загорання будівлі, розповсюдження вогню на значну площу, розповсюдження продуктів горіння що є загрозою для життя та здоров`я людей.

- допускається зачинення запасних евакуаційних виходів на навісні замки з приміщень майстерень та евакуаційних виходів з поверхів гуртожитку.

Відповідно до вимог пункту 2.37 глави 2 розділу III Правил пожежної безпеки в Україні не допускається замикати на замки та інші запори, що важко відчиняються зсередини, двері на шляхах евакуації та евакуаційних виходах.

Замкнення дверей на навісні замки збільшує час на проведення евакуації людей із будівель та приміщень і може призвести до ускладнення проведення швидкої їх евакуації, запобігання проявів паніки і недопущення загибелі під час проходження через евакуаційні виходи, що несе загрозу для здоров`я і життя людей.

- не забезпечено кожну лінію живлення до побутового кондиціонера автономним пристроєм електричного заходу.

Відповідно до вимог пункт 2.26 глави 2 Розділ IV Правил пожежної безпеки в Україні лінії живлення до кожного побутового кондиціонера, групи кондиціонерів необхідно забезпечувати автономним пристроєм електричного захисту незалежно від наявності захисту на загальній лінії, яка живить групу кондиціонерів.

Не забезпечення лініями живлення до побутових кондиціонерів автономними пристроями електричного захисту незалежно від наявності захисту на загальній лінії в приміщеннях будівель може привести до перевантаження загальної лінії електропостачання, яка в свою чергу може привести до короткого замикання та загоряння електропроводки. Це може привести до виникнення пожежі, що несе загрозу для здоров`я і життя людей від виниклої пожежі або ураження електричним струмом.

- не здійснено таке влаштування кран-комплекту, щоб забезпечити зручність приєднання рукава та уникнути його різкого залому у місці приєднання.

Відповідно до вимог підпункту 7 пункту 2.2 глави 2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні спосіб установлення пожежного кран-комплекту повинен забезпечувати зручність повертання вентиля та приєднання рукава. Напрямок осі отвору патрубка пожежного крана повинен виключати різкий залом пожежного рукава у місці його приєднання.

Не виконання цих вимог може привести до неможливості використання пожежних рукавів працівниками при виникненні пожежі, що, в свою чергу, може призвести до розповсюдження вогню на значну площу, а також розповсюдження продуктів горіння, що несе загрозу для здоров`я та життя людей.

- не проведено технічне обслуговування пожежних кран-комплектів і перевірка їх на працездатність шляхом пуску води та зареєструвати результати перевірки у журналі обліку технічного обслуговування. Постійно підтримувати в справному стані та доступними для використання пожежні кран-комплекти.

Відповідно до вимог підпункту 9 пункту 2.2 глави 2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні пожежні кран-комплекти не рідше одного разу на рік підлягають технічному обслуговуванню і перевірці на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування.

Не проведення технічного обслуговування і перевірки на працездатність пожежних кран-комплектів шляхом пуску води сприяє несвоєчасному виявленню недоліків під час їх експлуатації. Це може привести до того, що в разі виникнення пожежі вогонь буде розповсюджуватися на значну площу із загрозою для здоров`я та життя людей.

- не доукомплектовані пожежні кран-комплекти пожежними рукавами та стволами.

Відповідно до вимог підпункту 2 пункту 2.2 глави 2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні кожен кран-комплект має бути укомплектований пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, кнопкою дистанційного запуску пожежних насосів (за наявності таких насосів), а також важелем для полегшення відкривання вентиля.

Не виконання цієї вимоги може привести до неможливості використання пожежних рукавів працівниками при виникненні пожежі, що, в свою чергу, може призвести до розповсюдження вогню на значну площу, а також розповсюдження продуктів горіння, що несе загрозу для здоров`я та життя людей.

- допускається використання побутових електронагрівальних приладів (електричних чайників) з негорючими теплоізоляційними підставками.

Відповідно до вимог пункту 1.18 глави І розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні забороняється використання побутових електронагрівальних приладів з порушенням встановлених їх виробником правил експлуатації та в місцях (приміщеннях), де їх застосування заборонено.

При використанні побутових електронагрівальних приладів (електричних чайників) з негорючими теплоізоляційними підставками є ризик загорання будівлі, що несе загрозу для здоров`я і життя людей від виниклої пожежі або ураження електричним струмом.

- територія не очищена від горючих матеріалів а саме: суха трава, гілки.

Відповідно до вимог пункту 1.1 глави 1 розділу III Правил пожежної безпеки в Україні територія об`єктів, ділянок, що межують з житловими будинками, дачними та іншими будинками, протипожежні відстані між будинками, спорудами, майданчиками для зберігання матеріалів, устаткування повинні систематично очищатися від сміття, відходів виробництва, тари, опалого листя, котрі необхідно регулярно видаляти (вивозити) у спеціально відведені місця.

Засмічування та захаращування території підприємства сторонніми предметами, горючим сміттям, сухою травою, горючою тарою та інш. призводить до збільшення горючої навантаги, яка сприяє виникненню пожежі, швидкому розповсюдженню вогню та продуктів горіння на значну площу, що, в свою чергу, створює загрозу для здоров`я і життя людей.

- не забезпечено кожен вогнегасник направляючим розтрубом відповідно до паспорту у приміщенні бухгалтерії, бібліотеці, приміщенні чергового, на посту чергового гуртожитку, кухарському приміщенні, лабораторії кондитерів.

Відповідно до вимог пункту 3.10 глави 3 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні розміщення та експлуатація вогнегасників повинні здійснюватися згідно з вимогами Правил експлуатації вогнегасників.

Не забезпечення кожного вогнегасника направляючим розтрубом відповідно до паспорта може ускладнити ліквідацію пожежі на початковій стадії її розвитку саме персоналом об`єкта, до прибуття пожежно-рятувального підрозділу, наслідком чого є ризик розповсюдження вогню на значну площу, розповсюдження продуктів горіння, що несе загрозу для здоров`я та життя людини.

- допускається встановлення на сходовій клітині горщиків з рослинами та дзеркал, які заважають вільній евакуації з поверхів.

Відповідно до вимог абз. 2 пункту 2.37 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні не допускається захаращувати шляхи евакуації меблями, обладнанням, різними матеріалами.

Невиконання цих вимог може призвести до ускладнення проведення евакуації людей з будівлі та приміщень, запобігання проявів паніки, травмування і недопущення їх загибелі під час евакуації, що несе загрозу для здоров`я і життя людей.

- допускається використання пошкодженої розетки у кімнаті майстрів №1.

Відповідно до вимог абз. 6 пункту 1.18 глави 1 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні забороняється користуватися пошкодженими розетками, відгалужувальними та з`єднувальними коробками, вимикачами та іншими електровиробами.

Використання пошкодженої розетки може привести до виникнення пожежі, що несе загрозу для здоров`я і життя людей від пожежі або ураження електричним струмом.

- допускається встановлення звичайного скла, яке дає скалки в дверях на евакуаційному виході першого, другого та третього поверхів у навчальному корпусі та гуртожитку.

Відповідно до вимог пункту 2.37 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні не допускається заміняти скло, що не дає скалок при руйнуванні, на звичайне у дверях.

Відповідно до вимог пункту 10.2.9 ДБН 2.2-9:2018 «Громадські будинки та споруди. Основні положення.», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 28 вересня 2018 року №260 «Про затвердження ДБН В.2.2-9:2018 «Громадські будинки та споруди. Основні положення», на шляхах евакуації у будинках, спорудах і приміщеннях громадського призначення для світлопрозорого заповнення дверей, фармуг (у дверях, перегородках і стінах, включаючи внутрішні стіни сходових кліток) і перегородок слід застосовувати загартоване або армоване скло і склоблоки, крім пожежних дверей і протипожежних перешкод, у яких застосовується вогнестійке скло.

Невиконання цих вимог може призвести до ускладнення проведення евакуації людей з будівлі та приміщень, запобігання проявів паніки, травмування і недопущення їх загибелі під час евакуації, що несе загрозу для здоров`я і життя людей.

- не забезпечено замикання евакуаційних виходів з приміщень у яких знаходяться люди на запори, які відкриваються з середини без ключа.

Відповідно до вимог пункту 2.27 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні за наявності людей у приміщенні двері можуть зачинятися лише на внутрішні запори, які відчиняються зсередини без ключа.

Замкнення дверей на ключі збільшує час на проведення евакуації людей із будівель та приміщень і може призвести до ускладнення проведення швидкої їх евакуації, запобігання проявів паніки і недопущення загибелі під час проходження через евакуаційні виходи, що несе загрозу для здоров`я і життя людей.

- допускається встановлення внутрішнього протипожежного водопроводу з горючого матеріалу.

Відповідно до вимог пункту 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових витрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

Відповідно до вимог частини 1 п. 9.3 розділу 9 ДБН В.2.5-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 31 жовтня 2012 року №553, в об`єднаних системах протипожежного постачання трубопроводи, які призначені для подачі води на пожежогасіння, вводи і мережі водопроводу в підвалах, горищах, технічних поверхах, протипожежні стояки тощо, треба виконувати з металевих труб (окрім чавунних та мідних).

При невиконанні цієї вимоги може стати неможливо використання води та обладнання при виникненні пожежі, що, в свою чергу, може призвести до розповсюдження вогню на значну площу, а також розповсюдження продуктів горіння, що несе загрозу для здоров`я та життя людей.

- застосовується зменшення діаметру трубопроводу пожежних кранів на першому поверсі (який не відповідає вимогам пожежних струменів з витратою води не більше ніж 4 л/с).

Відповідно до вимог пункту 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових витрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

Відповідно до вимог примітки 2 п. 8.7 розділу 8 ДБН В.2.5-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 31 жовтня 2012 року №553, для отримання пожежних струменів з витратою води не більше ніж 4 л/с застосовують пожежні крани і рукави діаметром 50 мм, для отримання пожежних струменів більшої продуктивності - діаметром 65 мм. При техніко-економічному обґрунтуванні дозволяється застосовувати пожежні крани діаметром 50 мм, продуктивністю більше ніж 4 л/с.

Зменшення діаметру трубопроводу пожежних кранів зменшує необхідну кількість води для наповнення пожежних рукавів, що збільшує час на гасіння пожежі або взагалі унеможливлює її гасіння, що в свою чергу, створює загрозу для здоров`я і життя людей, які можуть знаходитись в будівлі.

- не забезпечено металеві повітропроводи вентиляції пристроями для очищення.

Відповідно до вимог пункту 2.20 глави 2 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні усі металеві повітропроводи, трубопроводи, фільтри та інше обладнання витяжних установок, що транспортують горючі та вибухонебезпечні речовини, повинні бути заземлені та захищені від статистичної електрики, а також мати пристрої для очищення.

Відсутність пристроїв для очищення металевих повітропроводів унеможливлює проведення профілактичних оглядів та проведення робіт з очищення від відкладень горючих речовин систем вентиляції , що може призвести до їх загоряння і розповсюдженню вогню по вентиляції, що в свою чергу, створює загрозу для здоров`я і життя людей.

8. Оскільки на думку позивача, перелічені порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки та які зазначені в акті перевірки №974 від 29 жовтня 2019 року, створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей, які працюють, перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі, він звернувся до суду з цим позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що виявлені порушення свідчать про недотримання відповідачем правил пожежної безпеки, які можуть створити загрозу життю і здоров`ю людей, які працюють та/або перебувають на об`єкті відповідача.

10. Суд дійшов висновку, що з урахуванням порушень, виявлених в ході перевірки, подальша експлуатація будівель та приміщень ДНЗ «ЗПТКЛ», розташованих у місті Запоріжжя по вулиці Валерія Лобановського, будинок 1, без їх усунення, створює реальну небезпеку для життя та здоров`я учнів, співробітників та відвідувачів, що є підставою для заборони їх експлуатації.

11. Твердження відповідача про часткове усунення виявлених порушень, без висновків перевірки щодо таких усунень, не може вважатися достатніми підставами для відмови у задоволенні позовних вимог. Тільки перевірка може підтвердити повне усунення виявлених порушень, чи усунення в достатньому обсязі для безпечної експлуатації об`єкта.

12. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, відхилив посилання відповідача на акт позапланової перевірки від 04 вересня 2020 року № 584, оскільки така перевірка проводилась на виконання припису за актом перевірки від 16 серпня 2018 року №529, а отже не відноситься до результатів перевірки за актом від 29 жовтня 2019 року № 974.

13. Також суд апеляційної інстанції надав оцінку доводам відповідача щодо оціночного поняття «загроза життю і здоров`ю людей», та враховував що життя та здоров`я людини є найвищою цінністю.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. У касаційній скарзі відповідач зазначив, що відповідно до правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15 та від 28 квітня 2021 року у справі № 640/10129/20, виявлені порушення не є підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єкту перевірки, оскільки законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. Оскільки облаштування приміщень установками автоматичної пожежної сигналізації спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок аж ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.

15. Скаржник звертав увагу на те, що у матеріалах справи містяться два акти перевірки - від 29 жовтня 2019 року № 974, на який посилається суд апеляційної інстанції, та від 19 лютого 2020 року № 344, який був залишений поза увагою суду. Так, на відміну від акту № 974, відповідно до якого було виявлено 25 порушень, актом № 344 виявлено лише 4 порушення, що свідчить про сумлінне ставлення відповідача до вимог закону про дотримання протипожежної безпеки та спростовує висновки суду про недоведеність виправлення недоліків, виявлених під час первинної перевірки. Також до матеріалів справи було додано копії бюджетних запитів на виділення коштів для встановлення у тому числі і протипожежної сигналізації, що свідчить про сумлінність відповідача.

16. Також зазначає, що захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, про що було вказано у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 810/4274/17.

17. При обранні заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель та приміщень ДНЗ «ЗПТКЛ» позивачем і судом відповідно мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача та публічними інтересами.

18. Також у касаційній скарзі відповідач зазначав, що у контексті спірних правовідносин саме суд вирішує питання чи усунув відповідач виявлені порушення чи ні, а отже чи є підстави для задоволення позову. Таким чином, доводи позивача про те, що належним доказом усунення порушення є лише акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, є помилковим, оскільки такий доказ є одним із доказів, який підтверджує обставину усунення підприємством виявлених порушень.

19. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначав про наявність загрози порушення інтересів держави, оскільки невиконання керівництвом навчального закладу вимог чинних нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту населення формує ризики для нормального функціонування закладу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства, порушує тим самим інтереси держави у сфері контролю за додержанням вимог зазначеного законодавства, створює реальну загрозу для безпечного перебування дітей у цьому закладі, загрозу здоров`ю та життю працівників закладу, що стало підставою для захисту інтересів держави шляхом звернення до суду із відповідним позовом.

20. Застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації дійсно являється виключним, але є необхідним і єдиним вірним заходом при тому порушенні, яке допущено на об`єкті.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

22. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

23. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель та приміщень до повного усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

24. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

25. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

26. Статтею 47 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) визначено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

27. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 50 КЦЗ України джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації.

28. Відповідно до частини третьої статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

29. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 КЦЗ України).

30. Згідно пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

31. Частиною другою статті 68 КЦЗ України визначено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

32. Підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами (пункт 1 частини першої статті 70 КЦЗ України).

33. За положеннями КЦЗ України саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.

34. При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель та приміщень, позивачем, як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

35. Обґрунтовуючи вимоги адміністративного позову позивач зазначив, що виявлені порушення не є формальними, а створюють загрозу життю та здоров`ю людей, які перебувають у будівлі та приміщеннях навчального закладу.

36. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, за результатами проведеної в період з 28 жовтня по 29 жовтня 2019 року перевірки був складний акт № 974 та зафіксовано за переліком 25 порушень. На підставі цього зроблено висновки про те, що без усунення виявлених порушень законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, продовження експлуатації об`єктів відповідача становить можливу загрозу для життя і здоров`я працівників та інших людей, що можуть там перебувати.

37. Суд першої інстанції зазначав про те, що відповідач не звертався до позивача з письмовою заявою про здійснення позапланової перевірки щодо усунення виявлених порушень, які зазначені в акті перевірки від 29 жовтня 2019 року № 974; доказів іншого відповідачем не надано.

38. Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій звертав увагу на те, що актом від 29 жовтня 2019 року № 974 виявлено 25 порушень вимог законодавства, а актом за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 19 лютого 2020 року № 344 виявлено лише 4 порушення. Це свідчить про його сумлінне ставлення до вимог закону про дотримання протипожежної безпеки та спростовує висновки суду про недоведеність виправлення недоліків, виявлених під час первинної перевірки. Крім того, було надано копії бюджетних запитів на виділення коштів на встановлення, у тому числі, протипожежної сигналізації, які не були враховані судом.

39. Також звертав увагу на те, що відповідно до акту перевірки від 04 вересня 2020 року № 584 було усунуто усі недоліки, перелічені у попередніх актах перевірок, окрім встановлення протипожежної сигналізації, яку самостійно встановити не може з огляду на відсутність фінансування.

40. У контексті спірних правовідносин вважав за необхідне зазначити, що саме суд вирішує питання чи усунув відповідач виявлені порушення чи ні, а отже чи є підстави для задоволення позову. Дії відповідача та усунуті порушення свідчать про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщення об`єкта перевірки, виходячи з вимог принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися неусуненими на час розгляду справи.

41. У той же час суд апеляційної інстанції відхилив посилання відповідача на акт позапланової перевірки від 04 вересня 2020 року № 584, з огляду на те, що така перевірка проводилася на виконання припису за актом перевірки від 16 серпня 2018 року № 529, а отже не відноситься до результатів перевірки за актом від 29 жовтня 2019 року № 974.

42. З цього приводу слід зазначити, що дійсно акт № 584 складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду, останнім проведеним заходом державного нагляду у якому вказано позапланову перевірку з 15 по 16 серпня 2018 року (акт № 529).

43. Проте суд апеляційної інстанції не надав оцінки доводам апеляційної скарги щодо необхідності врахування у спірних правовідносинах результатів перевірки за актом № 344 від 19 лютого 2020 року.

44. У касаційній скарзі відповідач знову звертав увагу на те, що судами було залишено поза увагою акт перевірки від 19 лютого 2020 року № 344. Вказував на те, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу на такі доводи апеляційної скарги як необхідність врахування результатів акту перевірки № 344 та того, що відповідач є державним навчальним закладом, який забезпечує гарантоване Конституцією України право на освіту, відповідно їм не було надано оцінки, що не може свідчити про вмотивованість судового рішення.

45. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

46. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

47. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

48. Верховний Суд зазначає, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам щодо його обґрунтованості, оскільки ухвалене без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору, без надання оцінки доводам апеляційної скарги відповідача.

49. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

50. З огляду на допущені судом апеляційної інстанції процесуальні порушення під час розгляду апеляційної скарги відповідача, внаслідок чого оскаржуване рішення визнано необґрунтованим, Верховний Суд позбавлений можливості надати оцінку обставинам, які стали підставою для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

51. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо.

52. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

53. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом апеляційної інстанції порушено вимоги процесуального права, що є обов`язковою підставою для скасування судового рішення з направленням справи на новий розгляд.

54. При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін; перевірити обґрунтування та доводи апеляційної скарги відповідача, надати їм оцінку; на підставі встановлених та перевірених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення.

55. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державного навчального закладу «Запорізький професійний торгово-кулінарний ліцей» - задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року в справі №280/6456/19 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

А.Г. Загороднюк

М.І. Смокович,

Судді Верховного Суду