Ухвала

від 03.02.2023 по справі 640/18484/21

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

03 лютого 2023 року м. Київ № 640/18484/21

Суддя Київського окружного адміністративного суду Терлецька О.О., розглянувши позовну заяву ГРОМАДСЬКА ОРГАНІЗАЦІЯ "ГРОМАДЯНСЬКИЙ РУХ "ВСІ РАЗОМ!" до Кабінету Міністрів України та Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправною бездіяльності,

в с т а н о в и в:

До Окружного адміністративного суду м.Києва звернулась ГРОМАДСЬКА ОРГАНІЗАЦІЯ "ГРОМАДЯНСЬКИЙ РУХ "ВСІ РАЗОМ!" з позовом до Кабінету Міністрів України та Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправною бездіяльності. Ухвалою цього суду від 27.07.2021 року було відкрито провадження у справі, справа з моменту відкриття не розглядалась.

Відповідно до Закону України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», зазначений суд припинив здійснення правосуддя з 15.12.2022 року. Згідно з п.2 розділу II зазначеного Закону, - до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом. Відповідно, - справа була передана на розгляд Київського окружного адміністративного суду.

Досліджуючи питання щодо можливості відкриття провадження у справі та розгляду справи в порядку адміністративного судочинства, Київський окружний адміністративний суд встановив наступне.

Зі змісту позову слідує, що предметом позову є обставини законотворчої діяльності, зокрема діяльність органів влади на різних стадіях такої законотворчої діяльності, як то внесення законодавчої ініціативи (передпроєктна стадія) та стадії узгодження законодавчим органом, як-то: внесення законопроєкту до парламенту, ухвалення його до розгляду, обговорення законопроєкту і його узгодження (проєктна стадія).

Так сам позивач в позовній заяві, описуючи обставини правопорушення, у зв`язку з якими звертається до суду, та визначаючи самостійно «зміст позовних вимог», - вказує, що: «на розгляді Верховної Ради України наразі знаходиться законопроект №5488, яким планується обмеження свободи слова (зокрема, заборона критично висловлюватися щодо вибору неприродної сексуальної поведінки) та введення кримінальної та адміністративної відповідальності за критичне висловлювання та негативне ставлення до неприродних відносин стосунків лесбійок, гомосексуалістів, транссексуалів, а також декриміналізація ст.130 Кримінального кодексу України, де замість «Свідоме поставлення іншої особи в небезпеку зараження вірусом імунодефіциту людини», планується замінити на: «Умисне зараження іншої особи особливо небезпечною інфекційною хворобою або її збудником», що змінює формальний склад злочину (з обов`язковими наслідками), а отже більшість діянь перестають бути злочинами.

Незважаючи на те, що учасники законотворчої діяльності на різних стадіях можуть бути різними, суть діяльності органів державної влади при цьому лишається єдина це законотворча діяльність, а не владно-управлінська.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, - завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1 та 2 ч.1 ст.4 КАС України, - адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Зі змісту позову не слідує, що позивач оскаржує діяльність чи рішення відповідачів саме у зв`язку з виконанням ними владно-управлінських повноважень, зокрема і повноважень по розгляду звернень позивача щодо порушення його прав сфері щодо обмеження свободи слова чи ін. Позивач також не називає неможливості звернутись з відповідними запитами щодо порушення своїх прав на свободу висловлювання як до відповідачів, так і до інших органів державної влади.

Суд звертає увагу, що позивач не є учасником законотворчого процесу, відтак його права не можуть бути порушені в межах саме відносин законодавчого процесу, і, відповідно такий спір не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.

При цьому суд звертає увагу на те, що Велика Палата ВС, досліджуючи питання щодо можливості оскарження діяльності і рішень Верховної Ради України, зазначила:

« 21. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах вже звертала увагу на те, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанову від 18 серпня 2022 року у справі № 990/94/22, провадження № 11-74заі22).

22. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

23. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів (див. підпункти 4.1, 4.2 пункту 4 мотивувальної частини зазначеного Рішення)…

27. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення…

31…Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії Верховної Ради України щодо реалізації законотворчої функції не є владно-управлінськими, а тому предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції…

33…висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.

34. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала у своїх судових рішеннях, зокрема в постановах від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня, 13 травня 2020 року у справах № 9901/11/20, 9901/527/19, від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21, від 18 серпня 2022 року у справі № 990/94/22.».

Така практика суду касації інстанції є сталою і раніше була відображена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі №800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі №9901/497/18, від 5 лютого 2019 року у справі №9901/638/18 та від 27 лютого 2019 року у справі №9901/798/18.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.170 КАС України, - суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Щодо виконання судом ч.6 ст.170 КАС України та ст.55 Конституції України у зв`язку з відмовою у відкритті провадження у даній справі, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; п. 33).

Суд також враховує вже зазначену позицію Європейського суду з прав людини у справі «Голдер проти Сполученого Королівства», згідно з якою саме «небезпідставність» доводів позивача про неправомірність втручання в реалізацію його прав є умовою реалізації права на доступ до суду. У п. 30 32 рішення у справі «Наталія Михайленко проти України» (заява №49069/11) Суд повторює, що п. 1 ст. 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками цивільного характеру (див. рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), п. 36, Series A №18). На це «право на суд», в якому право на доступ до суду є одним з аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання в реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним, та скаржиться на те, що відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції йому не було надано жодних можливостей подати до суду скаргу (див. серед іншого (inter alia), рішення у справах «Рош проти Сполученого Королівства» (Roche v. the United Kingdom), заява №32555/96, п. 117, та «Салонтаджі-Дробняк проти Сербії» (Salontaji-Drobnjak v. Serbia), заява №36500/05, п. 132). Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (див. рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ешингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), п. 57, Series A №93). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду, однак обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не відповідає п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти (див. рішення у справі «Кордова проти Італії» (№1) (Cordova v. Italy (no. 1)), заява №40877/98, п. 54, та рішення у справі «Фаєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), п. 65, Series A № 294-B).

Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених ст. 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Альберт-Адам ІІ проти Німеччини» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany) [ВП], заява №42527/98, п. 45). У п. 54 рішення у справі «Креуз проти Польщі (Kreuz v. Poland, заява №28249/95) Суд також погодився, що можуть бути справи, в яких майбутній позивач повинен мати попередній дозвіл до того, як йому дозволять процедуру подання позову (див. рішення суду у справі «Ашингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), серія A, №93, п. 59).

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (висновок, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі №800/301/16).

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а; провадження №11-1081апп18).

При вирішенні питання щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

На підставі викладеного, керуючись статтями 170, 243, 248, 283 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

1. Відмовити у відкритті провадження за позовом Громадська організація "Громадянський рух "Всі разом" до Кабінету Міністрів України та Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправною бездіяльність щодо не проведення публічних консультацій з громадскістю.

2. Копію ухвали разом з матеріалами заяви надіслати заявнику.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Терлецька О.О.