Постанова

від 09.02.2023 по справі 1540/3905/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 1540/3905/18

адміністративне провадження № К/9901/16842/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року (головуючий суддя Бутенко А.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (колегія суддів у складі: Крусяна А.В., Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Нерум», Товариства з обмеженою відповідальністю «Нептун - Біла Сфера» до Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області, третя особа - Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, про скасування наказу та рішення,

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Нерум»(далі - ТОВ «Нерум») та Товариство з обмеженою відповідальністю «Нептун-Біла Сфера» (далі - ТОВ «Нептун-Біла Сфера») звернулись до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - відповідач, Департамент) в якому, із врахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просили скасувати наказ про проведення позапланової перевірки №787 від 21.06.2018 та скасувати рішення Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції в Одеській області від 04.07.2018 про скасування дії Містобудівних умов та обмежень на проектування об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу «Ланжерон» - пляж «Ланжерон», 25 та пляж «Ланжерон», 1, для реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту, від 13.04.2018 № 01-06/59.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що наказ про проведення позапланової перевірки та рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки прийняті необґрунтовано, оскільки намір проектування об`єкта будівництва ніяким чином не впливає та не змінює цільове призначення обох земельних ділянок та не порушує чинне законодавство.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року, позов задоволено частково.

Скасовано рішення Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції в Одеській області від 04.07.2018 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 № 01-06/59 на проектування реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді у ТОВ «НЕРУМ» та ТОВ «НЕПТУН-БІЛА СФЕРА», за рахунок знесення нежитлових будівель та споруд аварійно-рятувальної станції, які знаходяться у власності, без зміни існуючих висотних відміток об`єкта за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу «Ланжерон» - пляж «Ланжерон», 25 та пляж «Ланжерон», 1. В решті позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Департамент подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки тому факту, що наміри забудови та цільове призначення земельної ділянки не відповідають діючій містобудівній документації, так як земельні ділянки розташовані на території санітарно - захисної зони виробництв ІІІ класу шкідливості. Одночасно з цим вказано, що земельні ділянки розміщені в межах водоохоронної зони моря і лиманів.

У відзиві на касаційну скаргу позивачі просили залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як установлено судами попередніх інстанцій, на підставі рішення Одеської міської ради №1845- ХХІV від 26.09.2003 між Одеською міською радою та ТОВ «Нерум» укладений договір оренди земельної ділянки від 29.12.2003, згідно якого ТОВ «Нерум» отримало у строкове платне володіння і користування земельну ділянку, загальною площею 5000 кв.м., кадастровий номер земельної ділянки: 5110137500:23:002:0005, що знаходиться у місті Одесі, Приморському районі, нижня тераса пляжу «Ланжерон», із земель Одеської міської ради, не переданих у власність чи користування (землі рекреаційного призначення). Зазначена земельна ділянка передана строком на 50 років (в тому числі терміном на 2 роки - на період будівництва) для будівництва та подальшої експлуатації будівлі і споруд дельфінарію.

На підставі рішення Одеської міської ради №4256-VI від 17.12.2013 між Одеською міською радою та ТОВ «Нептун-Біла Сфера» укладений договір оренди земельної ділянки від 15.01.2014, згідно якого останнє отримало у строкове, платне володіння, користування земельну ділянку, кадастровий номер: 5110137500:23:002:0006, площею 2499 кв.м., що знаходиться у м. Одесі, Приморському районі, пляж «Ланжерон», 1, згідно з планом земельної ділянки. Зазначена земельна ділянка передана строком на 25 років, до початку реалізації планувальних рішень району, для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель і споруд аварійно-рятувальної станції. Категорія земель за основним цільовим призначенням - землі рекреаційного призначення (п.5.2договору). Відповідно до ст.ст. 99,111 Земельного кодексу України на земельну ділянку поширюються обмеження: заборона на зміну цільового призначення земельної ділянки, ландшафту (без розробленої за встановленим порядком проектної документації); заборона на провадження окремих видів діяльності (заборона будівництва та реконструкції об`єктів без відповідного дозволу згідно чинного законодавства; заборона будівництва та експлуатації об`єктів на земельній ділянці без додержання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки згідно планувальних рішень району); умова додержання природоохоронних вимог або виконання визначених робіт - діють на площі 2499 кв.м.; заборона на провадження окремих видів діяльності, заборона будівництва в зоні дії сервітуту) - діє на площі 84кв.м. Вказаний договір був зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.

Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради надані Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 22.05.2017 № 01-06/81. Дію вказаних містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру скасовано рішенням Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції в Одеській області від 14.03.2018.

Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради за зверненням ТОВ «Нерум» та ТОВ «Нептун-Біла Сфера» повторно видані Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 № 01-06/59.

18.05.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України надано дозвіл ТОВ «Нерум» на виконання будівельних робіт №IV 113181380459, за адресою: м.Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу «Ланжерон» - пляж «Ланжерон», 25 та пляж «Ланжерон», 1.

15.06.2018 Державною архітектурно-будівельної інспекцією України проведена документальна перевірка, за результатами якої складена довідка про результати документальної перевірки, якою встановлено, що містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59 на реконструкцію реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, у межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді у ТОВ «Нерум» та ТОВ «Нептун - Біла Сфера», за рахунок знесення нежилих будівель та споруд аварійно-рятувальної станції, які знаходяться у власності, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу «Ланжерон» - пляж «Ланжерон», 25 та пляж «Ланжерон», 1 були видані з порушенням п.2 абз.2 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.114 Земельного Кодексу України, п.104 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

Інформація з зазначеної довідки стала підставою для винесення наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 21.06.2018 №787 про проведення позапланової перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59.

На підставі вказаного наказу №787 від 21.06.2018 ДАБІ проведено позапланову перевірку Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59. За результатами перевірки складений акт Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 04.07.2018.

04.07.2018 винесено рішення Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59 та проектування реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді у ТОВ «Нерум» та ТОВ «Нептун-Біла Сфера», за рахунок знесення нежитлових будівель та споруд аварійно-рятувальної станції, які знаходяться у власності, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу «Ланжерон» - пляж «Ланжерон», 25 та пляж «Ланжерон», 1.

Не погоджуючись з наказом №787 від 21.06.2018 про призначення позапланової перевірки та рішенням від 04.07.2018 про скасування містобудівних умов та обмежень, позивачі звернулися до суду з даним позовом.

Вважаючи дії відповідача протиправними, позивачі звернулись до суду за захистом порушеного права.

Частково задовольняючи позовні вимоги суди виходили з того, що видані містобудівні умови відповідають вимогам законодавства, чинного на момент їх видачі, а тому не можуть бути скасовані.

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, відповідно до ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до положень ст.123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Згідно зі ст.124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Зі змісту ст.125 Земельного кодексу України вбачається, що право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації.

Судами установлено, що на підставі рішення Одеської міської ради №1845- ХХІV від 26.09.2003 та рішення Одеської міської ради №4256-VI від 17.12.2013 з позивачами укладено відповідні договори оренди вказаних земельних ділянок.

При цьому обидві земельні ділянки - кадастрові номери ділянок 5110137500:23:002:0005 та 5110137500:23:002:0006 - віднесені до земель рекреаційного призначення.

Так, відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України серед земель України виділяють землі рекреаційного призначення.

Згідно зі ст.50 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.

Відповідно до ст.51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Згідно зі ст. 52 Земельного кодексу України землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.

У відповідності до положень ст.47 Закону України «Про землеустрій» проектами землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення визначаються місце розташування і розміри земельних ділянок, власники земельних ділянок, землекористувачі, у тому числі орендарі, а також встановлюється режим використання та охорони територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення.

Відповідно до положень пункту 10 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004р. №1094, проект землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду розглядається та затверджується сільською, селищною, міською радою, обласною, районною, Київською або Севастопольською міською держадміністрацією чи в установленому порядку подається іншим органам, до повноважень яких належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок.

В 2015 - 2016 прийнято Генеральний план м. Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI, та План зонування території (зонінгу) м. Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 № 1316-VII.

Відповідно Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси земельні ділянки розташовані в зоні Р- Зп - проектні рекреаційні зони озеленених територій загального користування.

Згідно Пояснювальної записки до Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016р. №1316-VII, визначено поняття Р - Зп - «Проектна рекреаційна зона озеленених територій загального користування*» та дане визначення: « * - Крім основних типів територіальних зон генеральним планом обумовлено появу зон з кодовими позначками: "п" - Проектні та "р" - Резервні. Це зони, розташовані на територіях, де за генпланом на розрахунковий період визначена Проектна забудова того чи іншого призначення, зі зміною функціонального призначення існуючої забудови або без такої.

Дозволені та допустимі види забудови та використання земельних ділянок в межах зон з такими кодовими позначками ідентичні видам забудови та використання земельних ділянок без таких кодових позначок».

Рекреаційна зона озеленених територій загального користування Р-3 (Р-3п) призначена для організації повсякденного відпочинку населення. До зони входять парки, сквери, бульвари та інші озеленені території, що активно використовуються населенням для відпочинку, об`єкти відпочинку, туризму, спортивні та рекреаційні для дітей та дорослих.

Переважні види використання: 1) зелені насадження загального користування: міські парки, у т.ч. спеціалізовані: спортивні, дитячі, меморіальні, зоологічні, ботанічні, виставкові; 2) лісопарки, гідропарки; 3) сквери; 4) доріжки, майданчики для відпочинку; 5) набережні.

Супутні види використання: 1) водні поверхні; 2) адміністративні будівлі, допоміжні споруди та інфраструктура для відпочинку; 3) ігрові майданчики; 4) спортивні майданчики; 5) пункти прокату ігрового та спортивного інвентарю; 6) комплекси атракціонів; 7) канатні дороги та фунікулери; 8) танцювальні майданчики, дискотеки; 9) літні театри, естради; 10) некапітальні відкриті заклади громадського харчування; 11) малі архітектурні форми декоративно-технологічного призначення; 12) скульптурні композиції, об`єкти декоративно-монументального мистецтва.

Допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або погодження): 1) пункти надання першої медичної допомоги; 2) підприємства громадського харчування (ресторани, кафе, бари); 3) громадські вбиральні.

Використання території зони, розміщення підприємств і установ здійснюється відповідно до вимог Водного Кодексу та ДБН 360 - 92**.

Підрозділом 6.7 Пояснювальної записки до Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016р. № 1316-VII регламентовано, що власник (користувач) нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, що належить йому на праві власності чи користування та призначена для обслуговування та експлуатації цього майна, який має намір здійснити будівництво (реконструкцію, знесення існуючої будівлі з наступним будівництвом) за встановленим функціональним призначенням об`єкта та цільовим призначенням земель (категорією), звертається до виконавчого комітету міської ради із заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та необхідним комплектом документів зазначених в заяві.

Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради визначає відповідність намірів забудовника та переданої документації вимогам Плану зонування території (зонінгу), містобудівній документації. У разі, якщо наміри забудови відносяться до переважного або супутнього виду використання (забудови) відповідної території, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради у визначений термін з моменту звернення надає заявникові містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, встановлені Зонінгом.

У разі, якщо наміри заявника щодо будівництва не відповідають вимогам законодавства, державним будівельним нормам, містобудівній документації, використанню території, визначеному планом зонування території (зонінгом), заявнику надається відповідь про таку невідповідність та рекомендації щодо можливої зміни намірів будівництва.

У разі, якщо наміри заявника щодо будівництва об`єкта віднесені планом зонування території (зонінгом) до допустимих видів використання, що потребують спеціального дозволу або погодження, заявнику може бути надана відповідь щодо необхідності здійснення спеціального зонального погодження.

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.

Судами установлено та з матеріалів справи вбачається, що позивачі, не заперечуючи факт перебування земельних ділянок у рекреаційній зоні, звернулися до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо оформлення містобудівних умов та обмежень.

18.05.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України у передбаченому законом порядку, при перевірці всіх умов та необхідних документів у відповідності до норм законодавства надано дозвіл ТОВ «Нерум» на виконання будівельних робіт №IV113181380459, за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу «Ланжерон» - пляж «Ланжерон», 25 та пляж «Ланжерон», 1.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 за № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) закріплено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до положень статті 41-1 указаного Закону, державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Аналогічні за своїм змістом повноваження закріплені і у пункті 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 698 від 19.08.2015 (далі - Порядок №698) у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

Виходячи з наведеного убачається, що головні інспектори будівельного нагляду вправі перевіряти законність у сфері містобудівної діяльності, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених зазначеним вище Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства.

Відповідно до статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до пунктів 2.1 розділу ІІ Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109) містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 803/1231/17 та від 14.08.2018 у справі № 823/5265/15, від 11.02.2020 у справі № 803/1596/17, від 16.12.2021 у справі № 826/8034/17.

Отже, факт видачі відповідних містобудівних умов і обмежень фактично свідчить про відповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Однак, 04.07.2018 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області винесено рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59 та проектування реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді у ТОВ «Нерум» та ТОВ «Нептун-Біла Сфера», за рахунок знесення нежитлових будівель та споруд аварійно-рятувальної станції, які знаходяться у власності, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу «Ланжерон» - пляж «Ланжерон», 25 та пляж «Ланжерон», 1

Так, відповідно ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що однією з підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є їх невідповідність містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам та стандартам, які виявлені при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду уповноваженими особами.

Судами установлено, позивачами ТОВ «НЕРУМ» та ТОВ «НЕПТУН-БІЛА СФЕРА» отримано містобудівні умови для проектування об`єкту будівництва - реконструкцію реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту.

При цьому, як вже вказувалось, надані позивачам земельні ділянки за своїм цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

Жодної належним чином обґрунтованої інформації стосовно намірів використовувати земельні ділянки не за цільовим призначенням до суду не надавалось.

Крім того, оскільки земельні ділянки перебувають у користуванні позивачів на праві оренди, а їх цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, експлуатації та обслуговування нежитлових будівель, земельні ділянки можуть бути використані для такого будівництва.

При цьому суд зауважує, що положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають переважне значення над містобудівною документацією місцевого рівня.

У касаційній скарзі в якості ще однієї підстави для скасування містобудівних умов та обмежень скаржник посилався на наявність обмеження на земельній ділянці, яка передана позивачам в оренду, яка полягає у тому, що земельна ділянка, на якій запроектовано будівництво, знаходиться у межах санітарно - захисної зони промислових виробництв ІІІ класу шкідливості. Одночасно з цим скаржником вказано, що земельні ділянки розміщені в межах водоохоронної зони моря і лиманів.

Так, види цільового призначення за вичерпним переліком визначає стаття 19 Земельного кодексу України, а саме - землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Виходячи з чітко визначених законодавцем видів цільового призначення земельних ділянок, можна зробити висновок, що санітарно - захисна зона промислових виробництв може бути віднесена виключно до земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Щодо статусу земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Положеннями статті 65 Земельного кодексу України передбачено, що землями промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності.

Стаття 66 цього кодексу визначає, що до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під`їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.

Отже, землі промисловості є землями, які, в свою чергу можуть бути використані для здійснення відповідної діяльності або для розміщення певних промислових чи обслуговуючих промисловість об`єктів.

Щодо статусу земельних ділянок в межах водоохоронної зони моря і лиманів.

Статтею 88 Водного кодексу України передбачено, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Відповідно до статті 89 Водного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.

В свою чергу, згідно зі статтею 85 Водного кодексу України, у користування на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.

Тобто, земельні ділянки прибережних захисних смуг можуть передаватись в оренду, зокрема, юридичним особам, в тому числі рекреаційних, для спортивних і туристичних цілей.

Аналізуючи наведене в сукупності можна зробити висновок, що перебування одних і тих самих земельних ділянок у різних зонах є взаємовиключаючими навіть на законодавчому рівні, тому такі аргументи скаржника не заслуговують на увагу.

Необґрунтованими є й аргументи скаржника про те, що позивачами було фактично змінено цільове призначення земельної ділянки, оскільки в матеріалах справи наявні документи, які беззаперечно вказують на віднесення земельних ділянок до категорії земель рекреаційного призначення.

Окрім іншого колегія суддів зазначає, що Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні в справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "належного урядування".

В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Отже, отримавши належним чином затверджені містобудівні умови, позивач обґрунтовано очікував реалізацію законних підстав для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування.

Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.

Крім того, колегія суддів апеляційного суду вірно вказала, що посилання Департаменту на те, що на офіційному веб-сайті Одеської міської ради на час проведення перевірки у реєстрі наданих містобудівних умов та обмежень не внесено інформацію про надання зазначених містобудівних умов та обмежень не заслуговують на увагу, оскільки вказане є порушенням виконання своїх обов`язків Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо вчинення дій по їх опублікуванню та не може бути підставою скасування містобудівних умов та обмежень.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками та основними мотивами судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позову.

Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук