Постанова

від 14.12.2022 по справі 280/7661/21

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

14 грудня 2022 року м. Дніпросправа № 280/7661/21

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А., секретар судового засідання Соловей Л.О., представника відповідача Гурильова А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2021 року в адміністративній справі №280/7661/21 (суддя у 1 інстанції Сацький Р.В.) за позовом Селянського (Фермерського) господарства АГРІС до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування припису,-

ВСТАНОВИВ:

Селянське (Фермерського) господарства АГРІС звернулося з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому просило визнати протиправним та скасувати Припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Управління з контролю за використанням та охороною земель Кардашової М.Г. № 354-ДК/010517/07/011-21 від 13.08.2021 року.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано Припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання законодавства України про охорону земель у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Управління з контролю за використанням та охороною земель Кардашової М.Г. № 354-ДК/0105П/07/01/-21 від 13.08.2021 року Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області господарства «АГРІС» судовий збір у розмірі 2270 грн. 00 коп.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального, не відповідність висновків фактичним обставинам справи, які мають значення для справи, неповне з`ясування обставин у справі, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволені позову.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що в Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Земельним Кодексом України не встановлюються вимоги до змісту припису. Також чинне законодавство не встановлює обов`язку державного інспектора повідомляти будь-яких осіб про проведення перевірки дотриманням вимог земельного законодавства, а також залучати до проведення вищевказаної перевірки особу правопорушника та свідків. Оскаржуваний припис прийнятий відповідно до вимог чинного законодавства, є правомірним та не підлягає скасуванню.

В відзиві на апеляційну скаргу позивач просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено в суді апеляційної інстанції, 23.07.2021 року було здійснено перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо земельної ділянки з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049.

За результатом вчиненої перевірки державним інспектором складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 23.07.2021 року № 354-ДК/349/АП/09/01/-21.

Вказаним актом перевірки встановлено, що відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ -2309381472021 від 06.07.2021 року земельна ділянка площею 60,8834 га з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049 розташована на території Якимівської селищної територіальної громади. Мелітопольський район Запорізька область. Цільове призначення 01.01 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, вид угідь сіножаті. Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно (Витяг додається) право оренди на земельну ділянку площею 60,8834 га з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва зареєстровано за ОСОБА_1 , номер запису про інше речове право: 32714160 від 05.08.2019 року, підстава для державної реєстрації: договір оренди земельних часток (паїв) від 05.08.2019 року, орендодавець: Якимівська селищна рада Якимівського району Запорізької області. Листом від 09.07.2021 Якимівською селищною радою надано інформацію щодо земельної ділянки з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049 року, а саме договір оренди земельних часток (паїв) від 05.08.2019 року. Договір оренди земельних часток (паїв) від 05.08.2019 року укладеного між Якимівською селищною радою Якимівського району Запорізькою області в особі секретаря селищної ради Забари Максима Сергійовича (Орендодавець) та громадянкою ОСОБА_1 (Орендар). Орендодавець на підставі рішення сесії Якимівської селищної ради від 24.07.2019 року № 455 передає в оренду, а Орендар приймає в оренду нерозподілену земельну частку (пай) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка розташована на території Якимівської селищної ради Якимівського району Запорізькою області (землі колишнього КСП «Промінь), в контурі № НОМЕР_1 площею 60,8834 га сіножать, кадастровий номер 2320355100:04:001:0049 (пункт 1 Договору). Договір укладено на 7 (сім) років або до дня державної реєстрації права власності на дану земельну ділянку спадкоємцями або власниками (пункт 6 Договору). Пунктами 12, 13, 14 Договору визначено, що земельна ділянка передається в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, цільове призначення - землі сільськогосподарського призначення, на земельній ділянці не дозволяється діяльність, не пов`язана з цільовим призначенням земельної ділянки. Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно 04.11.2019 року укладено договір суборенди земельної ділянки з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049 між ОСОБА_1 (Орендар) та Селянським (фермерським) господарством «Агріс» (Суборендар). Договір суборенди укладено на час дії договору оренди, а саме на 7 (сім) років або до дня державної реєстрації права власності на дану земельну ділянку спадкоємцями або власниками. Виїздом на місце було здійснено огляд земельної ділянки площею 60,8834 га з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049, яка розташована на території Якимівської селищної територіальної громади Мелітопольського району Запорізької області та встановлено, що земельна ділянка піддається сільськогосподарській обробці, засіяна сільськогосподарською культурою - ріпаком (фото додається).

Таким чином за результатами перевірки встановлено нецільове використання земельної ділянки з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049 площею 60,8834 га державний інспектор склав протокол про адміністративне правопорушення від 11 серпня 2021 року № 354-ДК/0105П/07/01/-21.

В подальшому, державним інспектором винесено постанову про накладення адміністративного стягнення від 13.08.2021 № 354-ДК/0276По/08/01/-21.

Також виявивши під час перевірки наявність складу адміністративного правопорушення, державним інспектором у відповідності до вимог Земельного кодексу України було видано припис 13.08.2021 року № 354-ДК/0105П/07/01/-21.

Вказаним приписом приписано у тридцяти денний термін усунути виявлене правопорушення.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частинами першою, другою статті 2 ЗК України, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею; суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади; об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Так, частинами 1, 2, пункту «а» частини 3 статті 22 ЗК України визначено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо). Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частиною 1 статті 93 ЗК України зазначено, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов`язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов`язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства (ст.13 Закону України «Про оренду землі»).

Відповідно до п. «і» ст.211 ЗК України громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення: відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою; використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь.

Натомість, забороняється лише самостійно (без урахування вимог містобудівної документації та документації із землеустрою) змінювати одне із перерахованих у частині першій статті 19 ЗК України цільове призначення земельної ділянки на інше.

Відповідно до статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать:

а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);

б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування:

а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства;

б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;

в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства;

г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об`єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства;

ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.

Згідно статті 1 Закону України "Про землеустрій" цільове призначення земельної ділянки - це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

На підставі статті 34 Земельного кодексу України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби, а органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.

Відповідно до статті 36 Закону України «Про охорону земель» охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогосподарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб.

Вимоги до власників і землекористувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності окреслені статтею 35 Закону України «Про охорону земель».

Відтак, власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов`язані:

- дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України;

- проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів;

- підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування екологобезпечних технологій обробітку і техніки, здійснення інших заходів, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо;

- дотримуватися стандартів, нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов`язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів;

- забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку;

- забезпечувати захист земель від ерозії, виснаження, забруднення, засмічення, засолення, осолонцювання, підкислення, перезволоження, підтоплення, заростання бур`янами, чагарниками і дрібноліссям.

Як визначено статтею 37 Закону України «Про охорону земель» власники та землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок зобов`язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України.

Використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення їх якості, забороняється.

У договорі суборенди земельної ділянки №2 від 04.11.2019 року відсутні умови щодо заборони технічної обробітки ґрунту, здійснення посівів та інших умов діяльності в рамках обраного виду цільового призначення земельної ділянки позивача.

Крім того, постановою КМУ «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» від 17 жовтня 2012 № 1051 визначено перелік угідь згідно з Класифікацією видів земельних угідь (КВЗУ) та надано визначення цих угідь.

Класифікацію видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ) затверджено Наказом Держкомзему від 23.07.2010 року № 548.

Відповідно до Додатку 4 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 р. № 1051 під назвою «Перелік угідь згідно з Класифікацією видів земельних угідь» рілля включає сільськогосподарські угіддя, які систематично обробляються і використовуються під посіви сільськогосподарських культур, включаючи посіви багаторічних трав, а також чисті пари (ГОСТ 26640-85) та парники, оранжереї і теплиці.

Так до ділянок ріллі не належать сіножаті і пасовища, що розорані з метою їх докорінного поліпшення і використовуються постійно під трав`яними кормовими культурами для сінокосіння та випасання худоби, а також міжряддя садів, які використовуються під посіви; підгрупа угідь «сіножаті» «Підгрупа включає сільськогосподарські угіддя, які систематично використовуються для сінокосіння (ГОСТ 26640-85), до яких потрібно включати рівномірно вкриті деревинною та чагарниковою рослинністю площею до 20 відсотків ділянки».

Згідно вказаного в додатку 4 стандарту «ГОСТ 26640-85» визначення ріллі було більш прозорим та конкретизувало термін можливого розорення «рілля - сільськогосподарське угіддя, що систематично обробляється та використовується під посіви сільськогосподарських культур, включаючи посіви багаторічних трав, а також чисті пари. Примітка. До ріллі не відносять ділянки сіножатей та пасовищ, зайняті посівами сільськогосподарських культур не більше 2-3 років, розорані з метою корінного поліпшення, а також міжряддя садів, що використовуються під посіви».

Разом з тим ГОСТ 26640-85 визнано таким, що не використовується на території України, однак посилання на нього наявне в поточній редакції додатку 4 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою КМУ №1051 від 17.10.2012 року.

Тотожні за змістом правові висновки щодо розмежування понять «вид використання земельної ділянки» та «цільове призначення земельної ділянки» висловлені Верховним Судом у постановах від 10 жовтня 2018 року по справі № 357/4277/17, від 31 липня 2019 року по справі № 806/5308/15, а також Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 01 червня 2021 року по справі № 925/929/19.

Відповідно до статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Крім того, відповідно до ст.10 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень державного інспектора віднесено, зокрема, надання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом.

Згідно з п.19 ч.1 ст.4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відтак, припис - це обов`язкова для виконання письмова вимога уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, а відтак, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що спірний припис містять висновки про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, однак, не містять визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень. Зазначивши у приписах про необхідність «у тридцяти денний термін усунути порушення вимог земельного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення встановлених перевіркою порушення вимог законодавства. Відтак, приписи, які не містять конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення порушень, виконати неможливо.

Таким чином,оскаржуваний припис Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, як актів індивідуальної, винесено з порушенням вимог законодавства щодо їх змісту, оскільки є неконкретизованим.

Аналогічного висновку дійшов Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у своїй постанові від 17 вересня 2019 року по справі № 806/1723/18 (п. 34).

Також у актах перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту земельної ділянки та актах обстеження земельної ділянки не зазначено про: участь особи, що перевіряється, інших учасників та свідків; ознайомлення представника позивача з даними Актами та отримання ним копій цих актів. Вказані акти складено державними інспекторами відповідача Кардашовою М.Г., яка є заінтересованою особою.

При цьому, відповідачем оскаржувані приписи прийняті без урахування права позивача на участь у процесі їх прийняття.

Також додатковим підтвердженням хибності висновків посадових осіб відповідача щодо використання позивачем земельної ділянки з кадастровим номером 2320355100:04:001:0049 не за цільовим призначенням свідчить те, що постанова ГУ Держгеокадасту від 13 серпня 2021 року № 354-ДК/0276 По/08-011-21 про накладення на директора ТОВ «Агріс» ОСОБА_2 адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340,00 грн за нецільове використання відповідної земельної ділянки була скасована рішенням Якимівського районного суду Запорізької області по справі №330/2078/21, провадження 2-а/330/27-2021, яке набрало законної сили 29 жовтня 2021 року, про що вірно зазначив суд першої інстанції.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову.

З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції повно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, судом першої інстанції правильно застосовано норми матеріального права та норми процесуального права, а тому відсутні підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правильності прийнятого судом першої інстанції судового рішення, крім того таким доводам надано оцінку судом першої інстанції, з якими погоджується колегія суддів.

Керуючись статтями 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2021 року в адміністративній справі №280/7661/21 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.12.2021 року в адміністративній справі №280/7661/21 - залишити без змін.

Вступна та резолютивна частини постанови складені в нарадчій кімнаті та проголошені в судовому засіданні 14.12.2022 року, в повному обсязі постанова складена відповідно до приписів ст. 243 КАС України.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддяС.В. Білак

суддяН.А. Олефіренко

суддяВ.А. Шальєва