Постанова

від 27.02.2023 по справі 640/29229/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/29229/21 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Каракашьян С.К., Суддя-доповідач Кобаль М.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Костюк Л.О., Степанюк А.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2022 року в справі за адміністративним позовом Комунального підприємства «Центр первинної медико-санітарної допомоги» Житомирської міської ради до Антимонопольного комітету України, третя особа: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Комунальне підприємство «Центр первинної медико-санітарної допомоги» Житомирської міської ради (далі по тексту - позивач, КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги») звернулося до суду з адміністративним позовом до Антимонопольного комітету України (далі по тексту - відповідач) в якому просило визнати рішення Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель № 20592-р/пк-пз від 09.09.2021 року протиправним та скасувати його.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2022 року значений позов задоволено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.

В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 2 ст. 309 КАС України у виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на п`ятнадцять днів, про що постановляє ухвалу.

Пунктом 1 статті 6 ратифікованої Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року Конвенції про захист прав людини та основних свобод закріплено право вирішення спірного питання упродовж розумного строку.

Згідно п. 26 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень ухвалення рішення в розумні строки відповідно до статті 6 Конвенції також можна вважати важливим елементом його якості. Проте можливе виникнення суперечностей між швидкістю проведення процесу та іншими чинниками, пов`язаними з якістю, такими як право на справедливий розгляд справи, яке також гарантується статтею 6 Конвенції. Оскільки важливо забезпечувати соціальну гармонію та юридичну визначеність, то попри очевидну необхідність враховувати часовий елемент слід також зважати й на інші чинники.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про продовження строку розгляду апеляційної скарги Антимонопольного комітету України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2022 року на розумний строк.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.

Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 11.05.2021 року КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» (Замовник) було оприлюднено у встановленому законом порядку на сайті https://prozorro.gov.ua/tender// оголошення про проведення відкритих торгів з попередньою кваліфікацією на закупівлю товарів за номером UA-2021-05-11 -004085-а ДК 021:2015:39130000-2: «Офісні меблі» та оголошено про проведення процедури закупівлі з розміщенням відповідної тендерної документації.

28 серпня 2021 року третя особа - ФОП ОСОБА_1 звернувся зі скаргою до уповноваженого органу оскарження, з тих підстав, що Замовник порушив процедуру закупівлі шляхом безпідставної відміни процедури закупівлі та просив:

- прийняти його скаргу до розгляду;

- встановити наявність порушень замовником КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» Житомирської міської ради порядку проведення процедури закупівлі товарів за кодом ДК 021:2015:39130000-2: Офісні меблі «Офісні меблі» (ідентифікатор закупівлі UA-2021-05-11-004085-а) у частині прийняття рішення про відміну процедури закупівлі, оформленого Протоколу № 157 від 19 серпня 2021 року;

- зобов`язати Замовника - КП «Центр первинної медико- санітарної допомоги» скасувати рішення, оформлене протоколом № 157 від 19 серпня 2021 року, про відміну процедури закупівлі товарів за кодом ДК 021:2015:39130000-2: Офісні меблі «Офісні меблі» (ідентифікатор закупівлі UA-2021-05-11-004085-а).

Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (надалі - колегія АМКУ) в своєму рішенні № 20592-р/пк-пз від 09 вересня 2021 року зобов`язала КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» скасувати рішення про відміну процедури закупівлі - «Офісні меблі», оголошення про проведення якої оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу за № UA-2021-05-11-004085-а (далі по тексту - оскаржуване рішення).

Вважаючи протиправним оскаржуване рішення, позивач звернувся до суду з даним позовом для захисту своїх прав та законних інтересів.

Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було спростовано належними і допустимими доказами обставини наявності у позивача права відмінити тендер, через неможливість усунення порушень, що виникли через виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Закон України «Про публічні закупівлі» (далі по тексту - Закон), який визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Так, відповідно до ч. 1 статті 5 Закону, закупівлі здійснюються за такими принципами:

1) добросовісна конкуренція серед учасників;

2) максимальна економія, ефективність та пропорційність;

3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель;

4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них;

5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі;

6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

За приписами ч. 1 статті 1 Закону, Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав і законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює Комісію (комісії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та здійснює інші повноваження, визначені цим Законом та Законом України «Про Антимонопольний комітет України». Рішення Комісії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель ухвалюються від імені Антимонопольного комітету України.

Відповідно до частин 18-24 статті 18 Закону встановлено, що за результатами розгляду скарги орган оскарження має право прийняти рішення:

1) про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про процедури закупівлі, передбаченої цим Законом);

2) про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема зобов`язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз`яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.

Орган оскарження за результатами розгляду скарги приймає обґрунтоване рішення, в якому зазначаються:

1) висновок органу оскарження про наявність або відсутність порушення процедури закупівлі;

2) висновок органу оскарження про задоволення скарги повністю чи частково або про відмову в її задоволенні;

3) підстави та обґрунтування прийняття рішення;

4) у разі якщо скаргу задоволено повністю або частково - зобов`язання усунення замовником порушення процедури закупівлі та/або відновлення процедури закупівлі з моменту попереднього законного рішення чи правомірної дії замовника.

Рішення органу оскарження містить таку інформацію:

1) найменування органу оскарження;

2) короткий зміст скарги;

3) мотивувальну частину рішення;

4) резолютивну частину рішення;

5) строк оскарження рішення.

Протягом одного робочого дня після прийняття рішення за результатами розгляду скарги орган оскарження в електронній системі закупівель надає інформацію про резолютивну частину рішення та протягом трьох робочих днів з дня його прийняття розміщує рішення в електронній системі закупівель. Рішення за результатами розгляду скарги відразу після розміщення в електронній системі закупівель автоматично оприлюднюється в електронній системі закупівель і надсилається суб`єкту оскарження та замовнику.

Рішення органу оскарження набирають чинності з дня їх прийняття та є обов`язковими для виконання замовниками, особами, яких вони стосуються.

Якщо рішення органу оскарження, прийняте за результатами розгляду органу оскарження, не було оскаржене до суду, таке рішення має бути виконано не пізніше 30 днів з дня його прийняття органом оскарження.

Рішення органу оскарження може бути оскаржене суб`єктом оскарження, замовником до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель.

Право на оскарження не обмежує права суб`єкта оскарження на звернення до суду без попереднього звернення до органу оскарження.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, предметом скарги ФОП ОСОБА_1 до АМКУ була відміна КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» торгів.

В оскаржуваному рішенні відповідачем вказано, що замовником не доведено та документально не підтверджено правомірність відміни процедури закупівлі.

Нормами чинного законодавства передбачено, а саме: ч. 1 статті 32 Закону, що замовник відміняє тендер у разі:

1) відсутності подальшої потреби в закупівлі товарів, робіт чи послуг;

2) неможливості усунення порушень, що виникли через виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, з описом таких порушень, які неможливо усунути.

Відповідно до інформації, оприлюдненої на веб-порталі Уповноваженого органу, причина відміни, у даному випадку, - неможливість усунення виявлених порушень законодавства у сфері публічних закупівель.

Так, Замовником оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу протокол про скасування закупівлі від 19.08.2021 року № 157, в якому зазначено, зокрема: «У період з 16 липня 2021 року по 06 серпня 2021 року проводився моніторинг закупівлі Халати ізоляційні медичні одноразові (UA-2021-03-23-004595-a) на відповідність вимог тендерної документації Замовника вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».

За результатами даного моніторингу Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області винесено Висновок від 10.08.2021, в якому визначено те, що тендерна документація Замовника не враховує перелік формальних помилок, що визначені пунктами 1 - 2, та 4 - 11 «Переліку формальних помилок», затвердженого Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України «Про затвердження переліку формальних помилок» від 15.04.2020 № 710, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 29.07.2020 № 715/34998 (далі - Наказ № 710). У підпунктах 20.2.1 та 20.2.4 пункту 20 тендерної документації, Замовником зазначено перелік формальних помилок, який відсутній у переліку формальних помилок, що затверджений Наказом № 710, що є порушенням вимог пункту 19 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та «Переліку формальних помилок» (Т.1 а.с.57-58).

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов`язало КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом вжиття заходів з недопущення їх в подальшому.

Крім того, після оприлюднення 19.07.2021 року в електронній системі закупівель повідомлення від Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про те, що 16.07.2021 року розпочато моніторинг закупівлі UA-2021-03-23-004595-a (Халати ізоляційні медичні одноразові), було додатково проаналізовано висновки ДАСУ в подібних моніторингах.

Враховуючи результати додатково проведеного аналізу висновків ДАСУ та Висновок Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 10.08.2021 року, позивачем прийнято рішення моніторингу та приведення у відповідність з вимогами чинного законодавства України у сфері публічних закупівель всі незавершені закупівлі Комунального підприємства «Центр первинної медико-санітарної допомоги» Житомирської міської ради.

За результатами проведеного аналізу, закупівлі «Офісних меблів» встановлено наступне: перелік формальних помилок визначений у розділі 20 Тендерної документації викладений з порушенням вимог пункту 19 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та «Переліку формальних помилок».

Пунктом 18.2. тендерної документації встановлено, що відповідно до частини 3 статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі», статей 6 та 7 Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг», частини 2 статті 17, статей 18 та 19 Закону України «Про електронні довірчі послуги» замовник визначає обов`язковим застосування учасниками кваліфікованого електронного підпису (КЕП) під час участі в процедурі закупівлі.

Опрацювавши лист Міністерства цифрової трансформації України від 16.02.2021 року № 1-06-3-1587 встановлено, що якщо за результатом перевірки електронного підпису засіб кваліфікованого електронного підпису чи печатки надає інформацію, що тип підпису «удосконалений», то такий електронний підпис не може вважатися кваліфікованим.

Зважаючи на відповідь Міністерства цифрової трансформації України, то при прийнятті рішення щодо визнання переможцем має бути враховано застосування УЕП замість КЕП та визначено це, як невідповідність тендерної пропозиції тендерній документацій, в частині накладання підпису. Накладання учасником УЕП має бути визнано як підстава для відхилення.

Також, позивач опрацювавши положення абзацу 2 пункту 1 Постанови Кабінету міністрів України від 3 березня 2020 року № 193 «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів» встановлено, що вимагаючи підписати пропозицію саме КЕП, Замовник може зменшити конкуренцію на своєму тендері і це буде певною мірою дискримінаційна норма.

Перевіривши підписи учасників, позивачем було встановлено, що 2 із 3 учасників при підписанні тендерної пропозиції використовували УЕП, а не КЕП.

Разом з тим, за той період, в який тривала закупівля, ініціаторами закупівлі були внесені значні зміни до технічних характеристик предмету закупівлі, що кардинально змінює всі існуючі позиції тендерної документації. Також потребу закупівлі (перелік товарів) було доповнено новими позиціями.

Отже, з огляду на вищеописане та для виконання Висновку Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області від 10.08.2021 року, а також з метою недопущення порушень законодавства України у сфері публічних закупівель, враховуючи те, що виявлені порушення неможливо усунути на даному етапі проведення закупівлі уповноваженою особою з публічних закупівель КП «Центр первинної медико-санітарної допомоги» прийнято рішення про скасування закупівлі «Офісні меблі» (UA-2021-05-11-004085-а).

Відповідні пояснення по суті, надані Замовником, що не спростовПНО Антимонопольним комітетом України, ані в оскаржуваному рішенні, ані під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій.

Так, у спірному рішенні №20592-р/пк-пз від 09.09.2021 Постійна діюча адміністративна колегія АМК України обмежилась посиланнями на недоведеність та не підтвердження документально рішення замовника, не надавши оцінку, викладеним замовником в поясненнях по суті скарги обставинам.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.

Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

У рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються, а в рішенні від 27.09.2010 по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» - що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.

Як зазначено в п. 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі «Пономарьов проти України» (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд», яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду.

У справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 Конвенції не зобов`язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6» (пункт 22 мотивувальної частини рішення від 20 липня 2006 року).

Аналіз наведених положень дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції дійти висновку, що даний адміністративний позов підлягає задоволенню, оскаржуване рішення скасуванню, а тому доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду, оскільки позивачем була доведена належними доказами підстава відміни торгів, в межах спірних правовідносин.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.

В зв`язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

Так, згідно ч. 1 ст. 260 КАС України питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження у справі.

Згідно з п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності.

Керуючись ст.ст. 242, 257, 260, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2022 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: Л.О. Костюк

А.Г. Степанюк

Повний текст виготовлено 27.02.2023 року