Постанова

від 28.02.2023 по справі 640/6974/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 640/6974/19

адміністративне провадження № К/9901/836/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Коваленко Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.09.2019 (колегія суддів: Шейко Т.І., Пащенка К.С., Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2019 (колегія суддів: Шурко О.І., Василенка Я.М., Ганечко О.М.) у справі №640/6974/19 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України та Міністерства соціальної політики України, в якому просив:

1. Визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо відсутності дій для внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року №848 "Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива".

2. Визнати протиправним здійснений Кабінетом Міністрів України розрахунок прожиткового мінімуму як такий, що здійснений без дотримання законодавства України та як такий, що не забезпечує право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло.

3. Зобов`язати відповідачів вчинити дії для внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року №848 "Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива" наступного змісту:

3.1 Абзаци 1 та 2 пункту 10 Постанови №848 викласти у такій редакції :

"10. Для розрахунку житлової субсидії враховуються доходи членів домогосподарства, членів сім`ї особи із складу домогосподарства, зазначених у пункті 9 цього Положення, які досягли 14-річного віку станом на початок періоду, за який враховуються такі доходи.

(Абзац перший пункту 10 із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ №841 від 17.10.2018 - застосовується з 1 жовтня 2018 року)/

Під час призначення житлової субсидії враховуються такі доходи:

заробітна плата та інші доходи після сплати податку на доходи фізичних осіб та військового збору, пенсія, стипендія; соціальні виплати, які призначаються структурним підрозділом з питань соціального захисту населення; допомога по безробіттю, інші страхові виплати, які призначаються фондами соціального страхування; грошові перекази, отримані із-за кордону;

(Пункт 10 доповнено абзацом згідно з Постановою КМ №841 від 17.10.2018 - застосовується з 1 жовтня 2018 року)".

3.2 Пункт 12 Постанови №848 доповнити абзацом наступного змісту:

"Для фізичних осіб-підприємців, які обрали загальну систему оподаткування, до загального доходу за кожний місяць враховується чистий оподатковуваний дохід, отриманий підприємцем у календарному році, що передує року здійснення органами соціального захисту населення розрахунку розміру субсидій, за винятком сплачених сум єдиного соціального внеску, податку на доходи фізичних осіб та військового збору. Відомості про розмір чистого оподатковуваного доходу та сум сплачених податків і зборів надаються компетентними податковими органами на запит органів соціального захисту населення".

3.3. Замінити скрізь по тексту Постанови №848 термін "сукупний дохід" на термін "чистий оподатковуваний дохід".

4. Зобов`язати Кабінет Міністрів України здійснити розрахунок розміру прожиткового мінімуму з дотриманням законодавства України та у розмірі, що забезпечує право громадян на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло.

5. Стягнути з відповідачів солідарно на користь позивача один мільйон гривень на відшкодування завданої йому моральної шкоди".

Позовні вимоги мотивовані тим, що під час розгляду заяви позивача у Волинському окружному адміністративному суді до Департаменту соціальної політики Луцької міської ради щодо призначення житлової субсидії у розмірі нуль гривень, відповідач обгрунтовував свої дії посиланням на постанову №848, якою передбачено, що під час призначення житлової субсидії враховуються зокрема інші доходи, а підпунктом 8 пункту 12 Постанови №848 передбачено, що для фізичних осіб-підприємців, які обрали спрощену систему оподаткування і є платниками єдиного податку першої-третьої груп, не враховується дохід, отриманий самозайнятою особою та дохід від провадження підприємницької діяльності, інформацію про які подано ДФС на запит структурного підрозділу з питань соціального захисту населення. Система оподаткування та група платника єдиного податку для спрощеної системи оподаткування визначається на початок місяця, з якого призначається житлова субсидія.

Постановою №848 не визначено, які доходи при розрахунку субсидій враховуються для підприємців, що працюють на загальній системі оподаткування, зокрема для тих, хто є платником податку на додану вартість; не встановлено, що повинні враховуватись валові доходи, відомості про які одержані органом соціального захисту у Державній фіскальній службі з Державного реєстру фізичних осіб.

До суми доходу, який враховується при розрахунку субсидії, повинен враховуватись чистий оподатковуваний дохід після сплати належних податків і зборів, а не загальний оподатковуваний (валовий) дохід.

Постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329 запроваджено норми, які незаконно звужують право позивача на одержання субсидії, оскільки передбачають можливість включення валових доходів від здійснення господарської діяльності як підприємця, що перебуває на загальній системі оподаткування, до складу доходів при розрахунку субсидії. Ці положення суперечать статтям 22, 24 Конституції України, оскільки порушують принцип рівності громадян та звужують право позивача на одержання субсидії.

За таких обставин, позивач просив зобов`язати Кабінет Міністрів України та Міністерство соціальної політики України внести зміни до Постанови №848 у редакції, зазначеній позивачем у позовній заяві.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.09.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2019, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій він просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

Касаційну скаргу обгрунтовано тим, що всупереч вимогам частини 4 ст. 246 КАС України у судових рішень не наведені обставини, встановлені судом з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення; мотивована оцінка кожного аргументу щодо наявності чи відсутності підстав дня задоволення позову, норми права, які застосував суд та мотиви їх застосування. Вказує, що у судових рішеннях відсутні докази, що прожитковий мінімум встановлювався після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, як передбачено ст. 4 Закону України "Про прожитковий мінімум"

Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2020 відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач - Мінсоцполітики просить відмовити в її задоволенні, судові рішення залишити без змін.

У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Пунктом 3 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту.

Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.

Частиною першою статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:

забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;

виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;

забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16.

Відповідно до частин першої та другої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Згідно положень частини першої статті 4 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" до повноважень Кабінету Міністрів України належать, зокрема, встановлення порядку надання пільг та житлових субсидій населенню в частині забезпечення надання житлових субсидій як частки вартості житлово-комунальних послуг, у тому числі їх виплати у грошовій формі.

Частиною першою § 48 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів головними розробниками - міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (крім тих органів, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів), державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

Проекти актів, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, вносяться на розгляд Кабінету Міністрів відповідним міністром.

Відповідно до пункту 3 цього ж Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423 основними завданнями Мінсоцполітики є, зокрема: забезпечення формування та реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду та контролю за додержанням вимог законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення належить до повноважень Мінсоцполітики, відтак, саме цей орган є відповідальним за стан державного управління у цій сфері. При цьому прийняття актів Уряду передбачає багатостадійний процес, в якому проект відповідного акта готує міністерство, що визначається головним розробником, та надає його на розгляд Уряду. Останній може повернути акт на доопрацювання до профільного міністерства, а після усунення відповідних зауважень розглядає акт на своєму засіданні як колегіальний орган. Відповідальність за виконання акта після набрання ним чинності, як правило, несе міністерство, що виступало його головним розробником та до відання якого належить управління сферою, регулювання якої стосується такий акт.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 3 березня 2020 року у справі № 826/7011/16.

Відтак, колегія суддів зазначає, що позивач як фізична особа - споживач комунальних послуг не може бути розробником тексту підзаконного акту, оскільки це виключні повноваження Мінсоцполітики, а відтак позовні вимоги про зобов`язання Кабінету Міністрів України та Міністерства соціальної політики України внести зміни до постанови №848 у редакції зазначеній позивачем у позовній заяві задоволенню не підлягають, оскільки цьому має передувати визначена процедура.

Позивач в касаційній скарзі вказує, що судами не надано жодної оцінки правомірності чи протиправності Постанови КМУ № 848 та відмовлено в задоволенні позову, виходячи з того, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту порушеного права.

Відповідно до ч. 4 ст. 341 КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Колегія суддів звертає увагу, що позивач, звертаючись до суду із цим позовом, просив зобов`язати відповідачів внести зміни до Постанови № 848 у поданій ним редакції, проте вимог щодо скасування цієї постанови не заявляв, не наводив, які положення, на його думку, є протиправними.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Враховуючи, що позовні вимоги про визнання протиправною Постанови № 848 до суду першої інстанції не заявлялись, вони не можуть бути предметом розгляду при касаційному перегляді.

Стосовно позовної вимоги про визнання протиправними дій щодо визначення та зобов`язання Кабінету Міністрів України здійснити розрахунок розміру прожиткового мінімуму з дотриманням законодавства України та у розмірі, що забезпечує право громадян на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло, колегія суддів зазначає таке.

Закон України "Про прожитковий мінімум" від 15.07.1999 №966-XIV (далі - Закон №966-XIV) дає визначення прожитковому мінімуму, закладає правову основу для його встановлення, затвердження та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень.

Так, відповідно до частини першої статті 1 Закону №966-XIV прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.

За приписами частин другої-п`ятої цієї ж статті Закону №966-XIV прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність.

До працездатних осіб відносяться особи, які не досягли встановленого законом пенсійного віку.

До осіб, які втратили працездатність, відносяться особи, які досягли встановленого законом пенсійного віку, особи, які досягли пенсійного віку, що дає право на призначення пенсії на пільгових умовах, та непрацюючі особи, визнані інвалідами в установленому порядку.

Прожитковий мінімум, визначений для осіб, які відповідно до законодавства підлягають обов`язковому державному соціальному страхуванню, збільшується на суму обов`язкових платежів.

Згідно зі статтею 2 Закону №966-XIV прожитковий мінімум застосовується для: загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім`ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров`я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Для оцінки рівня життя в регіоні, розроблення та реалізації регіональних соціальних програм, визначення права на призначення соціальної допомоги, що фінансується за рахунок місцевих бюджетів, органами місцевого самоврядування може затверджуватися регіональний прожитковий мінімум, не нижчий від установленого відповідно до цього Закону.

Згідно зі статтею 4 Закону № 966-XIV прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.

Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Порядку проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 № 1767 центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2 - 4 статті 3 Закону №966-XIV відповідальними за формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованих наборів у натуральних показниках або у нормативах споживання з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями.

Пункт 10 цього Порядку регламентує, що рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться тільки за рішенням експертної комісії.

Таким чином, Законом №966-XIV вказано на обов`язковість забезпечення Кабінетом Міністрів України проведення науково-громадської експертизи.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 27.07.2021 у справі №640/2541/21 від 08.12.2021 у справі № 826/16588/16, від 16.11.2022 у справі №826/5661/16.

Отже, затвердження та врахування в подальшому необґрунтованого розміру прожиткового мінімуму може привести до порушення конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень під час її реалізації державою, адже саме на підставі розміру прожиткового мінімуму встановлюється розмір мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім`ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат, виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров`я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів, який не є достатнім для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я, набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.

Водночас матеріали справи не містять доказів, а судами не надано жодної оцінки цьому доводу позивача, чи прожитковий мінімум на 2019 рік визначено на підставі науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.

Тобто судами не встановлено, чи під час визначення прожиткового мінімуму застосовувався нормативний метод, як це визначено статтею 1 Закону №966-XIV.

На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом від 15.01.2020 № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.09.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2019 скасувати.

Справу № 640/6974/19 направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз