Постанова

від 07.03.2023 по справі 480/1612/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 березня 2023 року

м. Київ

справа №480/1612/21

адміністративне провадження № К/990/2953/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Дубов`язівської селищної ради Конотопського району Сумької області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року (головуючий суддя Кравченко Є.Д.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року (головуючий суддя Бегунц А.О., судді: Курило Л.В., Рєзніков С.С.) у справі № 480/1612/21 за позовом ОСОБА_1 до Дубов`язівської селищної ради Конотопського району Сумької області, третя особа - Фермерське господарство «Зенченко» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

26 лютого 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Дубов`язівської селищної ради Конотопського району Сумької області (далі - відповідач або Дубов`язівська селищна рада), третя особа - Фермерське господарство "Зенченко", в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:

визнати протиправним та скасувати рішення третьої сесії восьмого скликання Дубов`язівської селищної ради від 23.12.2020 про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею до 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності селищної ради на території В`язівського старостинського округу за кадастровим номером 5922081500:05:003:0121;

зобов`язати Дубов`язівську селищну раду Конотопського району надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею до 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності селищної ради на території В`язівського старостинського округу за кадастровим номером 5922081500:05:003:0121.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення третьої сесії восьмого скликання Дубов`язівської селищної ради від 23.12.2020 "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 ", яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею до 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності селищної ради на території В`язівського старостинського округу за кадастровим номером 5922081500:05:003:0121.

Зобов`язано Дубов`язівську селищну раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 18.12.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею до 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності селищної ради на території В`язівського старостинського округу за кадастровим номером 5922081500:05:003:0121 та прийняти рішення по даному клопотанню з урахуванням висновків суду.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Дубов`язівської селищної ради на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 908 (дев`ятсот вісім) грн. 00 коп. та витрати на правову допомогу у розмірі 1000 (одна тисяча) грн. 00 коп.

У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

20 січня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 18 січня 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

11 травня 2022 року від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

31 травня 2022 року від відповідача надійшла відповідь на відзив, у якому він просить задовольнити касаційну скаргу.

02 червня 2022 року від третьої особи надійшли пояснення у справі.

06 червня 2022 року від позивачки надійшов уточнений відзив.

Ухвалою Верховного Суду від 06 березня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18 грудня 2020 року позивачка звернулася до Дубов`язівської селищної ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства з земельного масиву (кадастровий номер 5922081500:05:003:0121), яка розташована на території с. Червоний Яр Конотопського району Сумської області. До клопотання було додано графічні матеріали, на яких зазначене бажане розташування та розмір земельної ділянки, копія паспорту, а також нотаріально посвідчена згода землекористувача на вилучення земельної ділянки.

Рішенням третьої сесії Дубов`язівської селищної ради восьмого скликання від 23 грудня 2020 року "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " позивачці відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею до 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності селищної ради на території В`язівського старостинського округу за кадастровим номером 5922081500:05:003:0121, оскільки ця земельна ділянка перебуває у користуванні на умовах оренди у ФГ "Зенченко".

Позивачка, не погоджуючись із відмовою у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, звернулася до суду.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивачка вважає рішення про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою протиправним. З покликанням на частину 7 статті 118 Земельного кодексу України (далі ЗК України), стверджує, що відповідач, відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, не зазначив жодної з підстав, які наведені в цій частині статті. На переконання позивачки, єдиним правильним способом захисту порушеного права є зобов`язання відповідача надати позивачці дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Відповідач позов не визнав, у наданому суду відзиві на позовну заяву зазначив, що згідно пункту 7 статті 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць. Так, землі, за рахунок яких планується відведення земельної ділянки, перебувають у користуванні на умовах оренди у ФГ "Зенченко". Водночас земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом (частина п`ята статті 116 ЗК УКраїни).

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що наявність у ФГ "Зенченко" права користування земельною ділянкою, за рахунок якої формується проектована земельна ділянка, не є підставою для відмови позивачці у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою за умови наявності письмової, нотаріально засвідченої заяви, якою надано згоду на вилучення частини земельної ділянки для подальшого її оформлення у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства. Отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку вказаного проекту, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог ЗК України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

Відповідач вважає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, незаконними та такими, що підлягають скасуванню. Акцентує увагу на неврахуванні судами тієї обставини, що спірна земельна ділянка перебуває в користуванні, обтяжена орендними правовідносинами.

Наполягає на тому, що передаватися у власність чи користування можуть тільки ті земельні ділянки, які не обтяжені іншими речовими правами на неї, тобто є вільними.

За позицією відповідача, припинення права користування орендованою земельною ділянкою не настає автоматично в силу добровільної відмови від права користування земельною ділянкою. Добровільна відмова є лише підставою для розірвання договору оренди та прийняття власником рішення про припинення права користування земельною ділянкою.

Також зазначає, що суди попередніх інстанцій не дослідили, у якій спосіб виконання прийнятих ним рішень взагалі є можливим і як виплине на права та зобов`язання сторін спірного договору, який є діючим, законним та містить виключні умови для його дострокового припинення. Договір не передбачає підстав для розірвання в односторонньому порядку за ініціативи Дубов`язівської селищної ради. Водночас ні до початку розгляду, ні під час судового розгляду справи, третя особа не звернулась до відповідача з питанням дострокового припинення договору оренди.

У відзиві на касаційну скаргу позивачка наполягає на тому, що процес передачі земельної ділянки у власність є стадійним і тривалим, а вона перебуває лише на першій стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Звертає увагу на правову позицію Другого апеляційного адміністративного суду у справах № 480/1615/21, № 480/1614/21, № 480/1612/21, № 480/1610/21, № 480/1616/21.

У відповіді на відзив відповідач зазначає, що стаття 186-1 ЗК України та стаття 50 Закону України «Про землеустрій» у взаємозв`язку зі статтею 116 ЗК України свідчить, що письмова згода землевласника (землекористувача), засвідчена нотаріально, є лише необхідною частиною документації, що включається до проекту землеустрою. Проте, передачі у власність чи користування підлягають земельні ділянки, що не обтяжені іншими речовими правами на неї.

Третя особа у своїх поясненнях покликається на пункт 6 статті 79-1 ЗК України, доповнений другим абзацом, де зазначено: «поділ земельної ділянки, що перебуває у користуванні, здійснюється за згодою землекористувача, справжність підпису на такій згоді засвідчується нотаріально». Таку нотаріально посвідчену згоду було надано, в зв`язку з чим права ФГ «Зенченка», як землекористувача, не порушуються при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 .

В уточненому відзиві позивачка також покликається на пункт 6 статті 79-1 ЗК України.

VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, колегія суддів зазначає наступне.

Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність регламентований положеннями статтею 118 ЗК України.

Згідно з частиною 1 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту частини 6 статті 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Приписами абзацу 1 частини 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для відмови відповідачем визначено те, що земельна ділянка, яку бажала отримати у власність ОСОБА_1 , перебуває у користуванні на умовах оренди в іншої особи - ФГ "Зенченко" на підставі договору оренди земель державної власності (землі резерву) від 01 березня 2006 року, укладеного строком на 20 років.

Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію у подібних спорах.

У постанові Верховного Суду від 01 червня 2022 року у справі № 480/1615/21 (за позовом фізичної особи до Дубов`язівської селищної ради Конотопського району Сумської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ФГ "Зенченко" про оскарження відмови у наданні дозволу) зроблено такі правові висновки:

"Згідно із частиною п`ятою статті 116 ЗК України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Таким чином, положеннями земельного законодавства передбачена можливість передачі у власність чи користування земельних ділянок, що не обтяжені іншими речовими правами на неї, тобто є вільними.

Підстави припинення права користування земельною ділянкою визначені у статті 141 ЗК України, відповідно до пункту "а" частини першої якої підставою припинення права користування земельною ділянкою є добровільна відмова від права користування земельною ділянкою.

Статтею 142 ЗК України передбачено, що припинення права постійного користування земельною ділянкою у разі добровільної відмови землекористувача здійснюється за його заявою до власника земельної ділянки. Власник земельної ділянки на підставі заяви землекористувача приймає рішення про припинення права користування земельною ділянкою, про що повідомляє органи державної реєстрації.

У свою чергу, відповідно до частини другої статті 31 Закону України від 06.10.1998 № 161-ХІV "Про оренду землі" договір оренди землі може бути розірваний за згодою сторін. На вимогу однієї із сторін договір оренди може бути достроково розірваний за рішенням суду в порядку, встановленому законом. Розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку не допускається, якщо інше не передбачено законом або цим договором.

Отже, припинення права користування орендованою земельною ділянкою не настає автоматично в силу добровільної відмови від права користування нею. Добровільна відмова є лише підставою для розірвання договору оренди та прийняття власником рішення про припинення права користування земельною ділянкою.

Проаналізувавши наведені норми права в сукупності та взаємозв`язку, колегія суддів дійшла висновку про те, що відмова у наданні позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є законною та обґрунтованою, а оскаржуване рішення таким, що не підлягає скасуванню, оскільки прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України".

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 04 травня 2020 року у справі № 816/1331/17, від 12 червня 2020 року у справі № 480/303/19, від 16 лютого 2023 року у справі № 480/1610/21.

Окрім того, такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року у справі № 817/1911/17, в якій Верховним Судом, зокрема, зазначено, що оскільки ЗК України встановлює загальний порядок набуття права на землю громадянами та юридичними особами шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування із земель державної і комунальної власності, у тому числі і для ведення фермерського господарства, то в такому ж загальному порядку, передбаченому ЗК України, члени фермерського господарства можуть отримати безоплатно у власність із земель державної або комунальної власності земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю). При цьому має враховуватися норма, згідно з якою земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

На підставі викладеного, Верховний Суд у цій справі дійшов висновку, що у відповідача не було правових підстав для надання позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відтак, рішення судів попередніх інстанцій, якими визнано протиправними дії відповідача у цій справі, а також зобов`язано вчинити певні дії, не ґрунтуються на правильному розумінні закону.

Водночас Верховний Суд критично оцінює покликання позивачки та третьої особи на абзац другий пункту 6 статті 79-1 ЗК України, який було доповнено Законом України від 28 квітня 2021 року № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», оскільки спірні правовідносини виникли до набрання чинності зазначеної норми.

Отже, висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позову є необґрунтованими, а доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

У зв`язку з вищевикладеним, касаційна скарга підлягає задоволенню, а судові рішення - скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у позові.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Дубов`язівської селищної ради Конотопського району Сумської області задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року у справі № 480/1612/21 скасувати.

Відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Дубов`язівської селищної ради Конотопського району Сумської області, третя особа - Фермерське господарство «Зенченко» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач С.М. Чиркін

Суддя В.М. Кравчук

Суддя В.М. Шарапа