Постанова

від 15.03.2023 по справі 400/3700/22

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 березня 2023 р.м.ОдесаСправа № 400/3700/22

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Турецької І.О.,

- Зуєвої Л.Є.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу адвоката Вуїв Оксани Вікторівни в інтересах Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, прийняте у складі суду судді Брагар В.С. в місті Миколаїв, по справі за адміністративним позовом керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області до Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, за участю третіх осіб: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2022 року керівник Вознесенської окружної прокуратури звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області з адміністративним позовом до Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, за участю третіх осіб: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту, Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_4 одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі шести прожиткових мінімумів, встановлених Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік»;

- зобов`язати Відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту, Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 одноразову грошову допомогу, передбачену ст.8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі шести прожиткових мінімумів, встановлених Законом України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» - у сумі не менше 14 370,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовано протиправною бездіяльністю Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту, Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, що полягає у не нарахуванні та не виплаті третім особам, як випускнику навчального закладу з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, відповідно до вимог ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту, Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" у розмірі шести прожиткових мінімумів, встановлених Законом України "Про Державний бюджет України на 2021 рік". Зобов`язано Відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту, Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 одноразову грошову допомогу, передбачену ст.8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", у розмірі шести прожиткових мінімумів, встановлених Законом України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" - у сумі не менше 14 370,00 грн.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, адвокат Вуїв Оксана Вікторівна звернулась до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою в інтересах Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, в якій вказує, що рішення суду першої інстанції постановлене з порушенням норм матеріального права та засад адміністративного судо чинства, тому просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про залишення позову без розгляду.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відповідачу не було направлено копію позовної заяви та ухвалу суду про відкриття провадження у справі, чим позбавлено відповідача надати суду свої заперечення щодо позовних вимог, виклавши їх у відзиві на позовну заяву. На думку апелянта, судом не було враховано, шо фактично позов було пред`явлено, згідно позиції прокурора в інтересах одного виконавчого органу Братської селищної ради (Служби у справах дітей) до іншого виконавчого органу Братської селищної ради (Відділу освіти), які фінансуються за рахунок місцевого бюджету Братської ОТГ та під звітні і підконтрольні Братській селищній раді. Апелянт вказує, що законодавством не передбачено повноваження Братської селищної ради та її виконавчих органів, в том числі і серед делегованих повноважень, щодо повного державного утримання дітей-сиріт, які навчаються в загальноосвітніх комунальних закладах, будучи при цьому влаштовані на сімейне виховання. Апелянт зазначає, що у законодавство, яке регулює захист прав дітей, зокрема дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в частині розмежування повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування, постійно вносяться зміни, зокрема у зв`язку з проведенням децентралізації та створенням об`єднаних територіальних громад, що не було враховано судом першої інстанції.

Крім того, апелянт вважає, що прокурором при зверненні до суду неправильно було визначено підстави для звернення до суду з такими сформульованими ним позовними вимогами (нарахування та виплата допомога конкретним особам) - захист інтересів держави, та неправильно визначено орган, який повинен реалізовувати державну політику та представляти інтереси дер жави, але не робить цього в розумні строки. Апелянт вказує, що справі прокурор звернувся не в інтересах невизначеного кола мешканців територіальної громади, або певної категорії мешканців Братської селищної громади, а в інтересах шести осіб певної категорії, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави, тому прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

Керівник Вознесенської окружної прокуратури надала до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Згiдно з iнформацiєю Братської селищної ради вiд 02.06.2022 №02-23/175/22, у 2021 роках закінчили загальноосвітні навчальні заклади Братської селищної ради з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування: ОСОБА_1 закінчила у 2021 році ЗЗСО І-ІІІ ступенів №1, ОСОБА_2 закінчив у 2021 році ЗЗСО І-ІІІ ступенів №2, ОСОБА_3 закінчила у 2021 році ЗЗСО І-ІІІ ступенів №2, ОСОБА_4 закінчив у 2021 році Новокостянтинівський ЗЗСО І-ІІІ ступенів, ОСОБА_5 у 2021 році закінчила Миколаївській ЗЗСО І-ІІ ступенів, ОСОБА_6 закінчив у 2021 році Новоолександрівський ЗЗСО І-ІІ ступенів.

Крім того, на запит Вознесенської окружної прокуратури, службою у справах дітей Братської селищної ради листом від 14.06.2022 року №83 надано документи на підтвердження наявності статусу дитини-сироти у вищезазначених осіб.

Згідно листа від 02.06.2022 №02-23/175/22 року за 01-23/504, вищевказані діти-сироти та діти, позбавленні батьківського піклування, продовжили своє навчання шляхом вступу до професійно-технічних та вищих навчальних закладів.

Відповідно до листа Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту, Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області від 13.06.2022 року № 175/01-33 установлено, що у 2019-2021 роках одноразова грошова допомога відповідно до вимог ст. 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" не виплачувалася, оскільки згідно Порядку надання одноразової грошової допомоги дітям-сиротам і дітям, позбавленим батьківського піклування після досягнення 18-річного віку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2005 року № 823, у 2019 році було надано одноразову грошову допомогу на суму 22 600,00 грн. (12 чоловік), у 2020 році на суму 16 290,00 грн. (9 чоловік), у 2021 році на суму 9050,00 грн. (5 чоловік).

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати випускникам одноразової грошової допомоги, передбаченої ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», прокурор звернувся до суду із адмністративним позовом в інтересах Держави.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції виходив з того, що обов`язок із виплати, у тому числі дитям-сиротам, одноразової грошової допомоги покладено в даному випадку на Відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту, Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, який є розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, що свідчить про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частинами третьою, четвертою, п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У межах даної справи, прокурор звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області з адміністративним позовом до Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області.

Таким чином, оскільки прокурором визначено орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а саме Службу у справах дітей Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, вказаний суб`єкт владних повноважень набув статус позивача у межах даної справи, а дана адміністративна справа по суті представляє собою спір двох виконавчих органів Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, які є різними суб`єктами владних повноважень в силу положень КАС України.

Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Такий висновок застосований Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, та Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 грудня 2019 року у справі № 826/3111/17, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Зокрема, у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за змістом вищезазначених статей КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію, згідно якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, Суд враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Згідно з частинами першою та другою статті 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Служба у справах дітей:

бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом;

- оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

- здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Аналогічні за змістом положення містяться у постанові Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (далі - Порядок № 866,).

Згідно з пунктом 3 Порядку № 866, безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).

Пунктом 3-1 Порядку № 866 передбачено, що з метою створення належних умов для забезпечення реалізації права кожної дитини на виховання в сім`ї, підтримки сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, і захисту прав дітей у таких сім`ях органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюють, зокрема служби у справах дітей, що забезпечують виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, за місцем їх проживання (перебування), надання їм послуг у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформують інших уповноважених суб`єктів у разі потреби здійснення комплексних заходів щодо захисту прав та інтересів таких дітей і надання підтримки їх сім`ям (у разі наявності) відповідно до Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати життю та здоров`ю дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року № 800 (далі - Порядок № 800).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль служби публічних обвинувачів в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» щодо функцій обвинувачів, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення у справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань із захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.

Водночас, прокурором не враховано, що звернення до суду в інтересах Держави в особі Служби у справах дітей Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, як виконавчого органу місцевого самоврядування, який в силу вимог ч.5 ст. 53 КАС України набуває статус позивача, до іншого виконавчого органу місцевого самоврядування фактично не допускається в силу вимог КАС України, як чітко визначають обставини, за яких в адміністративному суді можливий розгляд та вирішення спору між двома суб`єктами владних повноважень.

Разом з тим, відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно частин першої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20

При цьому, колегія суддів зазначає, що Закон України «Про прокуратуру» розрізняє порядок звернення прокурора до суду в інтересах громадянина та звернення прокурора до суду в інтересах держави. Вказані відмінності обумовлені зокрема, тим що в одному випадку прокурор повинен попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника, а в іншому повідомити відповідного суб`єкта владних повноважень.

За змістом статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Водночас, як вбачається з матеріалів справи, прокурор до звернення до суду взагалі не звертався до третіх осіб, не встановлював їх неспроможність захистити свої права самостійно, зокрема з урахуванням того, частина третії осіб на момент звернення з адміністративним позовом до суду, досягли повноліття та мали відповідну адміністративну правосуб`єктність, а інші мали законних представників.

Дослідивши зміст позовних вимог, колегія суддів погоджується із доводами апелянта, що у межах даної справи прокурор звернувся не в інтересах невизначеного кола мешканців територіальної громади, або певної категорії мешканців Братської селищної громади, а в інтересах шести осіб певної категорії, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави, тому прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

Колегія суддів наголошує, що згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 25 червня 2019 року у справі № 910/17792/17, суд не має права покладати будь-які матеріально-правові обов`язки, а також встановлювати обов`язки чи захищати права осіб, залучених до участі у справі як треті особи, які не заявляють самостійних вимог, процесуальний статус яких не змінювався протягом усього часу розгляду справи.

При цьому, відповідно до вимог, ч. 7 ст. 48 КАС України, заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті.

Згідно висновків Верховного Суду у постанові від 25 червня 2021 року (справа № 420/26/20), якщо обставини відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави виявлено судом на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Водночас, процедура, передбачена абз. 3, 4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Тобто залишення позову прокурора без розгляду після відкриття провадження у справі стосується виключно випадків, коли прокурор правильно визначив орган, уповноважений на захист інтересів держави у спірних правовідносинах в обраний прокурором спосіб, проте не підтвердив наявності підстав для представництва інтересів держави в особі цього органу в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" (аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 05.10.2021 у справі № 925/1214/19).

У випадку, якщо суд встановить, що визначений прокурором позивач не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, тобто, відбулося звернення прокурора в інтересах неналежного позивача, це матиме процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову, а не залишення позову прокурора без розгляду.

Близькі за змістом висновки викладені у постановах Верховного Суду від 26.08.2020 у справі № 911/2032/17 та від 26.10.2021 у справі №906/260/21.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції не здійснено належний аналіз суб`єктного складу спірних правовідносин, не встановлено належних позивачів, в інтересах яких повинен був звернутися прокурор, тому позовні вимоги не підлягають задоволенню, а висновки суду першої інстанції ґрунтуються на невірному тлумаченні норм матеріального та процесуального права.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст, 292, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу адвоката Вуїв Оксани Вікторівни в інтересах Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року - задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року по справі за адміністративним позовом керівника Вознесенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області до Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Братської селищної ради Вознесенського району Миколаївської області, за участю третіх осіб: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії- скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову керівника Вознесенської окружної прокуратури відмовити в повному обсязі.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: І.О. Турецька

Суддя: Л. Є. Зуєва