Постанова

від 16.03.2023 по справі 540/5734/21

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 березня 2023 р.м.ОдесаСправа № 540/5734/21Головуючий в 1 інстанції: Дубровна В.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Кравченка К.В.,судді Джабурія О.В.,судді Вербицької Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивачки Кваліфікаційно - дисциплінарна комісія адвокатури Херсонської області, Рада адвокатів Херсонської області, недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі відповідач, НАЗК), в якому просила:

- визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 , як суб`єкта декларування, а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування згідно повідомлень №47-02/44337/21 від 15.06.2021 року та №47-02/51269/21 від 09.07.2021 року;

- зобов`язати НАЗК відкликати повідомлення №47-02/44337/21 від 15.06.2021 року та №47-02/51269/21 від 09.07.2021 року про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

В обґрунтування позову було зазначено, що дії НАЗК щодо покладення на позивача обов`язку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що міститься у повідомленні НАЗК, є такими, що суперечать ч.1 ст.3 Закону України «Про запобігання корупції». Позивач не вважає себе особою, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, а відтак на неї не поширюється дія вказаного закону. Позивач вважає, що адвокати, що здійснюють адвокатську діяльність та на праві виборності входять до складу органів адвокатського самоврядування не можуть бути суб`єктами декларування, оскільки це суперечить принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права. Позивач стверджує, що визначені у повідомленні НАЗК вимоги свідчать про намагання відповідача протиправно втрутитись в роботу адвоката-члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та у поза-правовий спосіб незаконно примусити особу, котра здійснює адвокатську діяльність, подавати декларації відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 року позов задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, НАЗК подало апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.

Ухвалами П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою та призначено справу до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 13.04.2022 року.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 року зупинено апеляційне провадження у даній справі до закінчення дії воєнного стану.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2022 року апеляційне провадження у даній справі поновлено та призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 14.09.2022 року.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 року апеляційне провадження у даній справі зупинено до набрання законної сили судовим рішенням касаційної інстанції у справі №260/2265/21, оскільки спірні правовідносини в даній справі виникли з підстав встановлення у позивача, як члена дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури обов`язку подання щорічної декларації суб`єкта декларування за 2020 рік у порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції», та колегією суддів встановлено, що правовідносини та підстави позову у даній справі є подібними за змістом тим, що мають місце у розглядуваній адміністративній справі №260/2265/21, спір виник з аналогічних підстав, у правовідносинах, що регулюються одними нормами права.

01.03.2023 року до суду апеляційної інстанції надійшло клопотання НАЗК про закриття провадження у справі.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2023 року поновлено апеляційне провадження у даній справі та справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні 15.03.2023 року о 10 год 30 хв..

Будучи належним чином повідомленими про час та місце розгляду справи, сторони в судове засідання не з`явились, у зв`язку чим, колегія суддів на підставі п.2 ч.1 ст.311 КАС України продовжує розгляд справи в порядку письмового провадження.

Як слідує з матеріалів справи, ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджується свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю №365, виданим головою Херсонської обласної кваліфікаційно - дисциплінарної комісії адвокатури на підставі рішення №3 від 30.03.2005 року.

26.09.2017 року Конференцією адвокатів Херсонської області ОСОБА_1 обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Херсонської області (далі - КДКА).

Як зазначає позивачка, 13.07.2021 року на її поштову адресу надійшло два повідомлення про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування два повідомлення №47-02/44337/21 від 15.06.2021 року та №47-02/51269/21 від 09.07.2021 року (далі - повідомлення НАЗК), за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Олександра Амплеєва.

У повідомленні міститься інформація, що відповідно до ч.2 ст.51-2 Закону України «Про запобігання корупції» за результатом контролю щодо своєчасності подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлено, що позивачем не подано щорічну декларацію за 2020 рік.

Також звертається увага на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення, позивач повинен подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку визначеним ч.1 ст.45 Закону України «Про запобігання корупції».

Вважаючи дії НАЗК щодо визначення позивача, як суб`єкта декларування, а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування згідно повідомлень №47-02/44337/21 від 15.06.2021 року та №47-02/51269/21 від 09.07.2021 року протиправними, позивач звернулась до суду з вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що на момент виникнення спірних правовідносин редакція підпункту "в" пункту 2 частини 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» прямо не визначала позивача, як суб`єкта Закону №1700-VII, що в свою чергу свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на позивача обов`язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною 1 ст.45 Закону України «Про запобігання корупції»

Колегія суддів при вирішенні даного спору виходить з наступного.

Згідно з ч.2 ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з абзацом 10 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 року №3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно п.2 ч.1 ст.4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п.18 ч.1 ст.4 КАС України).

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС України).

Отже, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Так, в обґрунтування позовної заяви позивач посилається на те, що оскаржувані дії НАЗК порушують законодавчі засади діяльності адвокатури, та свідчать про намагання відповідача протиправно втрутитись в роботу члена КДКА та у поза-правовий спосіб незаконно примусити адвоката, який здійснює адвокатську діяльність подавати декларації відповідно до Закону України «Про запобігання корупції». Стверджує, що вона не має статусу особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, та на неї не поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції». Звертала увагу, на те, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатись в її роботу.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ст.1 Закон №1700-VII суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

Відповідно до пп.«в» п.2 ч.1 ст.3 Закону №1700-VII особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті а пункту 2 частини першої цієї статті.

Приписами ч.1 ст.45 Закону №1700-VII встановлено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах а і в пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до ст.4 Закону №1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Частиною 1 ст.51-1 Закону №1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Приписами ч.1 ст.51-2 Закону №1700-VII встановлено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Відповідно до ч.2 ст.51-2 Закону №1700-VII якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

Таким чином, відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивача про необхідність подачі декларації та роз`яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивача суб`єктом декларування. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700-VII.

Обов`язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення позивачу відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб`єктом декларування відповідно до приписів Закону №1700-VII.

Отже, направлене відповідачем позивачу повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

Таким чином, оскільки направлене позивачу повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачу не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 року по справі №260/3380/21.

При цьому поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на викладене, заявлена позивачем вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06, пункт 33).

Відповідно до п.3 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково

Згідно ч.1 ст.319 КАС України Судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Згідно з п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на зазначене колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанцій із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст.238, ст.311, ст.315, ст.319, ст.321, ст.322, ст.325, ст.328 КАС України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року скасувати, провадження у справі закрити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.

Головуючий суддя Кравченко К.В.Судді Джабурія О.В. Вербицька Н. В.