Ухвала

від 21.03.2023 по справі 440/6498/21

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про закриття провадження у справі

21 березня 2023 рокум. ПолтаваСправа № 440/6498/21

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Удовіченка С.О.,

за участю:

секретаря судового засідання Березіної С.Ю.,

позивача ОСОБА_1 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного агенства з питань запобігання корупції, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області, Рада адвокатів Полтавської області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агенства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, голова Національного агенства з питань запобігання корупції Новікова Олександра Федоровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національного агенства з питань запобігання корупції, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області, Рада адвокатів Полтавської області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агенства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, голова Національного агенства з питань запобігання корупції Новікова Олександра Федоровича в якому просить визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування згідно Закону України "Про запобігання корупції", а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування із зобов`язанням подавати щорічні декларації.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, вирішено проводити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року суд перейшов від розгляду справи за позовом ОСОБА_1 до Національного агенства з питань запобігання корупції, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області, Рада адвокатів Полтавської області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агенства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, голова Національного агенства з питань запобігання корупції Новікова Олександра Федоровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи до її розгляду з повідомленням (викликом) сторін в порядку загального позовного провадження.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії зупинено до набрання законної сили судовим рішенням у кримінальному провадженні № 12021170420000859.

01 березня 2023 року до Полтавського окружного адміністративного суду надійшла заява Національного агенства з питань запобігання корупції про закриття провадження у справі, посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2023 року по справі № 260/3380/21.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 06 березня 2023 року поновлено провадження у справі, призначено справу до судового розгляду у відкритому судовому засіданні.

Сторони про дату, час та місце розгляду справи повідомлялися у встановленому Кодексом адміністративного судочинства України порядку.

У судовому засіданні позивач проти закриття провадження у справі заперечував та просив суд розглянути справу по суті.

Вивчивши матеріали справи, розглянувши клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі, заслухавши думку позивача, суд зазначає наступне.

Судом встановлено, та не заперечувалось сторонами у справі, що ОСОБА_1 , згідно відомостей, що містяться в Єдиному реєстрі адвокатів України, здійснює адвокатську діяльність на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю 414, виданого 19 січня 2005 року Полтавською обласною кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури.

15 грудня 2018 року Конференцією адвокатів Полтавської області ОСОБА_1 обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії адвокатури Полтавської області.

07 травня 2021 року Національне агентство з питань запобігання корупції направило на адресу ОСОБА_1 повідомлення про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в якому зазначило про необхідність протягом десяти днів з дня отримання цього повідомлення подати відповідну декларацію в порядку визначеному частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції".

Не погодившись з діями відповідача щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування згідно Закону України "Про запобігання корупції", а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування із зобов`язанням подавати щорічні декларації, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно із пунктом 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

Отже, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Так, в обґрунтування позовної заяви позивач посилається на те, що оскаржувані дії НАЗК порушують законодавчі засади діяльності адвокатури, та свідчать про намагання відповідача протиправно втрутитись в роботу члена КДКА та у поза-правовий спосіб незаконно примусити адвоката, який здійснює адвокатську діяльність подавати декларації відповідно до Закону України Про запобігання корупції. Стверджує, що він не має статусу особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, та на неї не поширюється дія Закону України Про запобігання корупції. Також, зазначала, що повідомлення НАЗК направлено їй, як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування, що свідчить про те, що посадові особи НАЗК не ідентифікували її як особу, що має подавати декларацію. Звертав увагу, на те, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатись в її роботу.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України Про запобігання корупції від 14 жовтня 2014 року №1700-VII (далі - Закон №1700-VII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закон №1700-VII суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

Відповідно до пункту 2 в частини першої статті 3 Закону №1700-VII особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України Про державну службу, Закону України Про службу в органах місцевого самоврядування, інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України Про судоустрій і статус суддів, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті а пункту 2 частини першої цієї статті.

Приписами частини першої статті 45 Закону №1700-VII встановлено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах а і в пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до статті 4 Закону №1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Частиною першою статті 511 Закону N 1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Приписами частини першої статті 512 Закону №1700-VII встановлено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов`язані перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Відповідно до частини 2 статті 512 Закону №1700-VII якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

На поштову адресу позивача, надійшло повідомлення НАЗК від 07 травня 2021 року № 47-02/31092/21 про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а саме щорічної декларації за 2020 рік. Також звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення позивач повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції".

Таким чином, вказаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивача про необхідність подачі декларації та роз`яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивача суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700-VII.

Обов`язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб`єктом декларування відповідно до приписів Закону №1700-VII.

Отже, направлене відповідачем позивачу повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

Таким чином, оскільки направлене позивачу повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачу не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.02.2023 року по справі №260/3380/21.

При цьому поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на викладене, заявлена позивачем вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви №17160/06 та №35548/06, пункт 33).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на викладене та враховуючи, що дану справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, суд дійшов висновку, що провадження у справі підлягає закриттю.

Керуючись пунктом 1 частини першої статті 238, статтями 248, 256, 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В:

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агенства з питань запобігання корупції, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області, Рада адвокатів Полтавської області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агенства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, голова Національного агенства з питань запобігання корупції Новікова Олександра Федоровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - закрити.

Копію ухвали надіслати учасникам справи.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Другого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення судового рішення шляхом подання апеляційної скарги в порядку, визначеному частиною восьмою статті 18, частинами сьомою-восьмою статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, а також з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Повний текст ухвали складено 21 березня 2023 року.

Суддя С.О. Удовіченко