Постанова

від 22.03.2023 по справі 807/457/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2023 року

м. Київ

справа № 807/457/18

адміністративне провадження № К/9901/19907/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.12.2018 (головуючий суддя Ващилін Р.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019 (головуючий суддя Коваль Р.Й., судді Гудим Л.Я., Гуляк В.В.)

у справі №807/457/18

за позовом ОСОБА_1

до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна архітектурно-будівельна інспекція України,

про визнання відмови незаконною та зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом, у якому, з урахуванням доповнення, просив:

1.1. визнати незаконною відмову Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області зареєструвати (поновити реєстрацію) Декларацію про початок виконання будівельних робіт ЗК №083162301777 від 18.08.2016, видану у серпні 2016 року на «Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 »;

1.2. зобов`язати Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області зареєструвати на офіційному сайті Держархбудінспекції України у розділі «Реєстр дозвільних документів» в «Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів» вищезазначену Декларацію.

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.12.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019, позов задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправною відмову Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області в особі Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області зареєструвати (поновити реєстрацію) Декларацію про початок виконання будівельних робіт ЗК №083162301777 від 18.08.2016, видану у серпні 2016 року на "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 ".

2.2. Зобов`язано Виконавчий комітет Ужгородської міської ради Закарпатської області в особі Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області зареєструвати на офіційному сайті Держархбудінспекції України у розділі "Реєстр дозвільних документів" в "Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів" Декларацію про початок виконання будівельних робіт ЗК №083162301777 від 18.08.2016, видану у серпні 2016 року на "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 ".

2.3. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області в особі Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір в розмірі 1409,60 грн.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. 18.08.2016 Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт № ЗК 083162301777 "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць" за адресою: АДРЕСА_1.

3.2. Наказом відділу Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради №8 від 19.09.2016 скасовано реєстрацію Декларації про початок виконання будівельних робіт ЗК №083162301777, зареєстровану 18.08.2016.

3.3. Постановою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 01.02.2017 у справі №303/5430/16-а за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області, треті особи: Ужгородська міська рада Закарпатської області, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради Закарпатської області, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, відділ державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача - Мукачівська місцева прокуратура в Закарпатській області про визнання незаконним та скасування Рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 02.09.2016 №277 та Наказу відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 19.09.2016 №8, збільшені позовні вимоги задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 02.09.2016 за №277 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки АДРЕСА_1"; скасовано наказ Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 19.09.2016 №8 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт" ЗК №083162301777, виданої у серпні від 2016 року на "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 ".

3.4. Зазначена постанова Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області залишена без змін ухвалами Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2017 та Вищого адміністративного суду України від 07.12.2017, а отже набрала законної сили.

3.5. 20.03.2018 ОСОБА_1 звернувся до Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області із заявою, в якій у зв`язку із набранням законної сили зазначеним рішенням суду, просив видати наказ про скасування наказу Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 19.09.2016 №8 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт" ЗК №083162301777, виданої у серпні 2016 року на "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 ", а також поновити реєстрацію такої декларації.

3.6. За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 20.03.2018 листом Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області №155/16-12 від 20.04.2018 заявнику було повідомлено, в тому числі, про неможливість поновлення реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт ЗК №083162301777 від 18.08.2016 у зв`язку з відсутністю законодавчо встановленого механізму, порядку та процедури поновлення реєстрації такої.

3.7. 20.04.2018 ОСОБА_1 звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції з проханням поновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт на "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 " шляхом відновлення відповідного запису в Єдиному державному реєстрі документів.

3.8. У відповідь на зазначене звернення третя особа повідомила заявника про визначені законодавством підстави для внесення Держархбудінспекцією поданих органом державного архітектурно-будівельного контролю даних до реєстру, а також проінформувала, що примусове виконання рішень покладається на державну виконавчу службу.

3.9. Не погоджуючись із відмовою відповідача поновити реєстрацію скасованої декларації про початок виконання будівельних робіт, ОСОБА_1 звернувся до суду.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що протиправність дій відповідача щодо скасування реєстрації декларації була визнана в порядку судового оскарження, однак порушене право позивача поновлено не було. Зважаючи на природу та підстави цього спору, враховуючи необхідність обрання ефективного способу відновлення порушеного права, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, суд дійшов висновку про те, що заявлені позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач - Виконавчий комітет Ужгородської міської ради, подав касаційну скаргу на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.12.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати, відмовивши у задоволенні позовних вимог.

5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. Відповідач вважає, що до його повноважень не належить відновлення скасованої реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, натомість зазначає, що належним відповідачем у цій справі є Державна архітектурно-будівельна інспекція України. Також відповідач вказує на відсутність порушеного права у позивача, оскільки станом на дату звернення ОСОБА_1 не був власником земельної ділянки, право на забудову якої надає відповідна декларація, а належним власником земельної ділянки є ОСОБА_2 .

6. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, оскаржувані судові рішення залишити без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Позовні вимоги у цій справі спрямовані на відновлення реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. У судовому порядку (справа №303/5430/16-а) визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 02.09.2016 за №277 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки АДРЕСА_1" та наказ Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 19.09.2016 №8 "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт" ЗК №083162301777, виданої у серпні від 2016 року на "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1", однак порушені права позивача не були поновлені у повному обсязі. Тому у межах розгляду цієї справи підлягають правовій оцінці правовідносини, що виникли з приводу відмови відповідача у реєстрації (відновленні реєстрації) декларації.

10. Спірні правовідносини врегульовані Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), Порядком ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2011 № 92, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.07.2011 за № 885/19623 (зі змінами) (далі - Порядок №92), Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 (далі - Положення №294).

11. Згідно з частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

12. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

13. Частиною 1 статті 6 Закону № 3038-VI встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

14. За приписами частини 3 статті 6 Закону № 3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

15. Згідно з частиною 1 статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

16. За змістом частини 3 статті 34 Закону № 3038-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр). Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.

17. Пунктом 1 Положення № 294 визначено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

18. Серед основних завдань Державної архітектурно-будівельної інспекції України є виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках (пункт 3 Положення № 294).

19. Згідно з пунктом 4 Положення № 294 до покладених на Держархбудінспекцію завдань, серед іншого, остання веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

20. Водночас, пунктом 7 Положення № 294 передбачено, що Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

21. Поряд з цим, Порядком № 92 окремо визначено механізм ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр), як єдиної комп`ютерної бази даних.

22. Пунктом 3 Порядку № 92 визначено, що ведення, адміністрування, функціонування і супроводження програмного забезпечення реєстру, збереження та захист бази даних реєстру, забезпечення доступу до нього органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

23. Згідно з вимогами пункту 4 Порядку № 92 подання даних для внесення їх Держархбудінспекцією до реєстру здійснюється відповідальними посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю, які пройшли підготовку до роботи з реєстром (далі - посадові особи).

24. Підставами для внесення Держархбудінспекцією поданих органом державного архітектурно-будівельного контролю даних до реєстру є отримання цим органом: повідомлення; повідомлення про зміну даних у цьому повідомленні; декларації про готовність об`єкта до експлуатації (далі - декларація); повідомлення про зміну даних у зареєстрованих деклараціях, внесення змін до них у зв`язку з виявленими технічними помилками; скасування реєстрації повідомлення або декларації; прийняття рішення про видачу або анулювання дозволу, видачу сертифіката, повернення декларації на доопрацювання для усунення виявлених недоліків; прийняття рішення про відмову у видачі дозволів чи сертифікатів (пункт 8 Порядку № 92).

25. Зважаючи на наведені норми законодавства, суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого належить внесення записів до реєстру про документи, що дають право на виконання будівельних робіт, є Держархбудінспекція. При цьому, внесенню записів до реєстру Держархбудінспекцією передує подання відповідних даних посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю.

26. За такого правового регулювання, суд касаційної інстанції погоджується з доводами відповідача про те, що до його повноважень не належить відновлення скасованої реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, однак у нього є обов`язок подання даних для внесення їх Держархбудінспекцією до реєстру.

27. Відтак, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність зобов`язання відповідача зареєструвати декларацію зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права.

28. Суд касаційної інстанції зауважує, що в силу приписів 2 статті 9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

29. Поряд з цим Державної архітектурно-будівельної інспекції України до участі у справі в якості належного співвідповідача залучено не було.

30. Положеннями статті 48 КАС України передбачено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

31. Суд звертає увагу, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.

32. Відповідно до частини 2 статті 180 КАС України суд у підготовчому засіданні, зокрема, вирішує питання про вступ у справу інших осіб, заміну неналежного відповідача, заміну позивача, залучення співвідповідача, об`єднання справ і роз`єднання позовних вимог, прийняття зустрічного позову, якщо ці питання не були вирішені раніше.

33. Водночас, колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

34. Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 13.10.2020 у справі №344/4023/17.

35. Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про поновлення реєстрації Декларації про початок виконання будівельних робіт, пред`явлений до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради Закарпатської області, не з`ясував, хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

36. До того ж, питання про залучення до розгляду справи співвідповідачів ставилося відповідачем в апеляційній скарзі, однак суд апеляційної інстанції цьому доводу не надав належної оцінки.

37. Доводи відповідача про відсутність порушеного права у позивача, на думку колегії суддів, є хибним, оскільки звернення до суду ОСОБА_1 з цим позовом обумовлено неповним та неефективним захистом своїх порушених прав за результатами розгляду справи за позовом останнього (справа №303/5430/16-а).

38. Згідно із частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

39. Відтак, для вирішення питання про залучення належного співвідповідача у цій справі колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного співвідповідача та вирішення питання про його залучення.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07.12.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді В.М. Кравчук

С.М. Чиркін