Рішення

від 23.03.2023 по справі 320/14566/21

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 березня 2023 року справа № 320/14566/21

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Заступника керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської обласної прокуратури в інтересах держави до Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області за участю у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради, Відділу освіти, молоді та фізичної культури та спорту Макарівської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

Суть спору: до Київського окружного адміністративного суду звернувся Заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської обласної прокуратури (далі позивач та/або прокурор) в інтересах держави до Макарівської селищної ради Бучанського району Київської області з (далі відповідач та/або Макарівська селищна рада), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради (далі третя особа-1 та/або Центр творчості), Відділу освіти, молоді та фізичної культури та спорту Макарівської селищної ради (далі третя особа-2 та/або Відділ) та просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Макарівської селищної ради (засновника) в частині невиконання вимог статей 122-123 Земельного кодексу України та розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №802-р "Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади" щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться за адресою: вул. Димитрія Ростовського, 37, смт. Макарів, Київська область;

- зобов`язати Макарівську селищну раду (засновника) вжити заходів до оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради Київської області в межах населеного пункту смт. Макарів, вул. Димитрія Ростовського, 37.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15.11.2021 відкрито спрощене провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання. Залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Центр творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради (ідентифікаційний код 25691608; місце знаходження: 08001, Київська область, смт. Макарів, вул. Димитрія Ростовського, 37); Відділ освіти, молоді, фізичної культури і спорту Макарівської селищної ради (ідентифікаційний код 43917815; місце знаходження: 08001, Київська область, Макарівський район, смт. Макарів, вул.Димитрія Ростовського, 30).

Мотивуючи позовні вимоги позивач вказав, що відповідачем, як засновником Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради допущено протиправну бездіяльність, яка призводить до користування навчальним закладом земельною ділянкою у порушення встановленого законодавством порядку. Прокурор зазначає, що Макарівською селищною радою не забезпечено користування дошкільним навчальним закладом земельною ділянкою, що є обов`язком відповідно до статей 92, 116, 123 Земельного кодексу України, статей 10, 17, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування», статті 5 Закону України «Про освіту», починаючи з 2007 року. На переконання прокурора, не виконання відповідачем положень Земельного кодексу України створює передумови для зловживань щодо розпорядження відповідною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування дошкільного навчального закладу та навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.

23.12.2021 до суду надійшов відзив на позовну заяву від відповідача, де ним вказано про відсутність ознак протиправною бездіяльності, адже третій особі надано Центру дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування. При цьому, представник Макарівської селищної ради наголошував, що статус засновника Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради остання набула лише з грудня 2020 року та їй не відомо обставини не виконання Рішенням Макарівської селищної ради Київської області від 08.07.2007 №-162-10-V «Про надання дозволу на розробку технічної документації на право постійного користування земельною ділянкою» третій особі-1. Водночас, на переконання відповідача в межах спірних правовідносин відсутні підстави для здійснення прокурором представництва інтересів в суді.

29.12.2021 позивачем подано відповідь на відзив на позовну заяву, де прокурором зазначено, що ним самостійно визначено порушення інтересів держави, яке полягає у порушенні вимог чинного законодавства, яким врегульовано порядок передачі земельних ділянок закладам освіти та їх використання відповідно до закону, що становить загрозу для встановлення порядку використання землі, як національного багатства, а також реалізації державної політики у сфері забезпечення діяльності закладів освіти.

У свою чергу 11.01.2021 до суду надійшло заперечення Макарівської селищної ради на відзив на позовну заяву, де нею повторно наголошено на відсутності ознак протиправної бездіяльності та зазначено аналогічні доводи, що і у відзиві на позовну заяву.

Поряд з цим, 18.02.2022 до суду від Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради надійшли письмові пояснення по суті позовних вимог, де ним, серед іншого, вказано про те, що на даний час здійснено заміри земельної ділянки виконавцем робіт під приміщення Центру творчості та здійснюються роботи щодо виготовлення документації із землеустрою та присвоєння кадастрового номера земельній ділянці відповідно до Договору №184/12-21 від 03.12.2021 про надання послуг у виготовленні проекту землеустрою на право постійного користування земельною ділянкою.

Також 18.02.2022 до суду надійшли письмові пояснення третьої особи-2, де нею зазначено про відсутність підстав для задоволення позовних вимог та наведеного аналогічні доводи, які викладені відповідачем у відзиві на позовну заяву, у тому числі щодо відсутності правових підстав для представника прокурором в суді.

Відповідно до частини 5 статті 262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Учасники справи з клопотанням про розгляд справи у судовому засіданні до суду не звертались.

З урахуванням викладеного, розгляд справи судом здійснено у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами та доказами.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в :

Згідно з рішенням Макарівської селищної ради Київської області від 08.07.2007 №-162-10-V «Про надання дозволу на розробку технічної документації на право постійного користування земельною ділянкою», керуючись статтями 92, 123, 186 та розділу Х перехідних положень Земельного кодексу України. підпунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» вирішено, зокрема надати дозвіл на розробку технічної документації на право постійного користування земельною ділянкою Маккарівському районному центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала на земельній ділянці площею 0,60 га для обслуговування майнового комплексу в смт. Макарів, вул. Фрунзе, 37.

Відповідно до листа Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради від 30.09.2021 №97/02-6, наданого у відповідь на запит прокуратури від 08.09.2021 №3158 вих-21, позивача повідомлено, що в 2007 році навчальний заклад звертався до органу місцевого самоврядування щодо оформлення права користування земельною ділянкою під навчальний заклад та в 2016 році звертався до органу місцевого самоврядування щодо встановлення земельної ділянки для розміщення та експлуатації ЦТ ДЮ ім. Д. Туптала.

У наведеному листі також зазначено про те, що на даний час навчальний позашкільний заклад до органу місцевого самоврядування по даному питанню не звертався.

Судом встановлено, що відповідно до статуту Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради, затвердженого рішенням селищної ради від 28.12.2020 №039-04-VIII (нова редакція) Центр творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради отримав дійсне найменування шляхом перейменування Макарівського районного центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала внаслідок його передачі зі спільної власності територіальних громад Макарівського району Київської області, ліквідованого постановою Верховної Ради України від 07.07.2020 №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районі», у комунальну власність Макарівської селищної ради відповідно до рішень Бучанської районної ради від 24.12.2020 №22-03-VIII «Про безоплатну передачу майна (майнових прав) зі спільної власності територіальних громад, сіл, селищ Макарівського району Київської області у комунальну власність Макарівської селищної територіальної громади Бучанського району Київської області (у особі Макарівської селищної ради)» та Макарівської селищної ради від 28.12.2020 №03-04-VIII «Про прийняття об`єктів цивільного права зі спільної власності територіальних громад, сіл, селищ Макарівського району Київської області, ліквідованого постановою Верховної Ради України від 17.07.2020 №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», у власність Макарівської селищної територіальної громади Бучанського району Київської області та забезпечити повноваження щодо управління відповідним майном» (тут і надалі Статут) (т. 1, а.с. 45-53).

Пунктом 1.6 Статуту, серед іншого встановлено, що Макарівська селищна рада є власником, засновником, органом управління майном Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради.

Як свідчать матеріали справи заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської обласної прокуратури звернувся до відповідача із листом №2084вих21 від 19.07.2021, у якому просив надати, зокрема інформацію щодо закріплення за закладами дошкільної, позашкільної, загальної середньої освіти тощо земельних ділянок, їх площ, наявність або відсутність правовстановлюючих документів, вжиті заходи щодо оформлення таких земельних ділянок (т. 1, а.с. 22).

Листом від 23.07.2021 №1422 Макарівською селищною радою надано відповідь на запит позивача (т. 1, а.с. 23-28).

08.09.2021 позивачем направлено запит №849вих-21 про надання інформації щодо площі, серед іншого, земельної ділянки, яка рахується під Центром творчості, повідомлення про вжиті заходи щодо оформлення таких земельних ділянок, про наявність/відсутність прийнятого рішення про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та щодо підпорядкування Центру творчості та форми його власності із наданням копій установчих документів (т. 1, а.с. 29).

Аналогічний за змістом, в частині площі земельної ділянки та надання інформації щодо засновника третьої особи-1, запит направлено позивачем і до Відділу освіти, молоді та фізичної культури та спорту Макарівської селищної ради від 08.09.2021 №3151вих-21 (т. 1, а.с. 32).

Листом від 17.09.2021 Макарівська селищна рада повідомила, що площа земельної ділянки Центру творчості орієнтовно становить 0,0700 га, окремого рішення щодо відведення земельної ділянки останньому не приймалось, а його засновником є Відділ освіти, молоді та фізичної культури та спорту Макарівської селищної ради (т. 1, а.с. 30-31).

Листом від 10.09.2021 №718 Відділ освіти, молоді та фізичної культури та спорту Макарівської селищної ради повідомив прокуратуру, що площа земельної ділянки Центру творчості становить 0,0700 га, його засновником є Макарівська селищна рада, а органом управління є Відділ освіти, молоді та фізичної культури та спорту Макарівської селищної ради, формам власності комунальна (т. 1, а.с. 33-34).

У листі від 23.09.2021 №1034вих-21 позивач просив надати відповідача інформацію щодо причин не оформлення, зокрема земельної ділянки на якій знаходиться Центр творчості (т. 1, а.с. 35-36).

Листом від 28.09.2021 №1925 Макарівська селищна рада повідомила прокуратуру про те, що кошти на розроблення технічної документації із землеустрою щодо формування земельної ділянки під об`єктом Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради та оформлення правовстановлюючих документів на цю ділянку у бюджеті Макарівської територіальної громади на 2021 рік не передбачені (т. 1, а.с. 37).

Заступник керівника Києво-Святошинської окружної прокуратури Київської обласної прокуратури вважає, що відповідачем порушуються вимоги чинного законодавства, яким врегульовано порядок передачі земельних ділянок закладам освіти та їх використання відповідно до закону, що становить загрозу для встановленого порядку використання землі як національного багатства, а також реалізації державної політики у сфері забезпечення діяльності закладів освіти.

Наведене і зумовило звернення до суду із даним адміністративним позовом.

Вирішуючи спір по суті суд керується положеннями чинного законодавства, яке діяло станом на час виникнення спірних правовідносин та звертає увагу на наступне.

Щодо здійснення представництва прокурором в суді.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Абзацами 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі Закон № 1697-VII) регламентовано, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Звідси слідує, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Суд при вирішенні питання щодо наявності підстав для здійснення прокурором функцій із представництва держави в межах спірних правовідносин звертає увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Згідно із частиною 1 статті 188 ЗК України (далі ЗК України, у редакції чинній станом на час подання позову прокурором) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV (далі Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі Положення №15), у відповідності до якого Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, в силу підпункту 25-1 пункту 4 Положення №15 організовує та здійснює державний нагляд (контроль): а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасним проведенням рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених відповідним робочим проектом землеустрою; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням в експлуатацію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; здійсненням заходів, передбачених відповідними робочими проектами землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур`янами; дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов`язковим здійсненням заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Між тим пункт 6 Положення №15 визначає, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи порушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; отримувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності документи, матеріали та іншу інформацію, необхідну для виконання покладених на Держгеокадастр завдань; проводити лабораторний аналіз стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства; передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства.

Держгеокадастр під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, громадськими спілками, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, профспілками та організаціями роботодавців, а також підприємствами, установами та організаціями (п. 8 Положення №15).

Аналіз приписів Положення №15, у редакції чинній станом на час звернення органу прокуратури до суду дає підстави сформувати висновок про те, що Держгеокадастр, серед іншого, наділений повноваженнями щодо здійснення контролю за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а також дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах, проте такими положеннями не визначено права Держгеокадастру на звернення до суду із позовними вимогами щодо зобов`язання органів місцевого самоврядування оформити дозвільні документи на право користування земельної ділянки навчальним закладом.

Суд акцентує увагу, що наведене є фактично формою способу захисту порушеного права, яке, у свою чергу виникає у сфері дотримання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування.

Тобто, в межах спірних правовідносин, на переконання суду, фактично наявний орган (суб`єкт владних повноважень), який здійснює державний контроль у сфері дотримання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, проте право на подання позову із зазначеними вище позовними вимогами нормативно-правовими актами не визначено.

За таких обставин, суд вважає, що органами прокуратури доведено наявність правових підстав, передбачених частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII для звернення до суду із даним адміністративним позовом та останній є належним позивачем, у урахуванням положень частини 3 статті 53 КАС України.

Інші доводи та заперечення сторін не спростовують вище встановленого судом.

По суті позовних вимог слід вказати наступне.

Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місце самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до статті 1 вказаного закону представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

За правилами частини 1 статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (ч. 2 ст. 2 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно із частиною 1 статті 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч. 1 ст. 10 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

У той же час підпунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Разом з цим відповідно до підпункту «а» частини 1 статті 12 Земельного кодексу України (далі ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад.

Між тим, за правилами частин 1, 5 статті 60 Закону № 280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом (ч. 8 ст. 60 Закону № 280/97-ВР).

Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (ч. 1 ст. 122 ЗК України).

У свою чергу статтею 123 ЗК України врегульовано порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.

Так надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, і якій належить право власності на об`єкт нерухомості (жилий будинок, іншу будівлю, споруду), розташований на такій земельній ділянці, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, що передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або з дня повідомлення особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, про замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у порядку, передбаченому цією частиною, відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Зазначена інформація оприлюднюється на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Судом встановлено, що Відділом освіти, молоді та фізичної культури та спорту Макарівської селищної ради подано відповідачу клопотання від 07.10.2021 №797 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування для будівництва та обслуговування закладів освіти (код КВЦПЗ 03.2), площею орієнтовно 0,17 га на якій розміщено приміщення Макарівського ЦТ ДЮ ім. Д. Туптала.

Рішенням Макарівської селищної ради восьмого скликання Київської області від 28.10.2021 №293-12- VIII відповідно до вимог статей 12, 92, 122, 123, частини 12 Перехідних положень Земельного кодексу України, керуючись статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», селищна рада вирішила надати дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування згідно додатку, зокрема Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради.

На виконання вказаного рішення третьою особою-2 укладено з ФОП ОСОБА_1 договір №184/12-21 про надання послуг у виготовленні проекту землеустрою на право постійного користування земельною ділянкою від 03.12.2021, у відповідності до пункту 1.1 якого в порядку на умовах, визначених цим договором, виконавець зобов`язується за завданням замовника протягом визначеного в договорі строку за плату надати послугу у виготовленні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради на 1 земельну (ні) ділянку (ки), цільове призначення якої (яких) для будівництва і обслуговування будівель закладів освіти, що розташована (і) в АДРЕСА_1 , а замовник зобов`язується оплачувати надані послуги.

У письмових поясненнях від 16.02.2022 Центр творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради підтвердив обставини здійснення обмірів земельної ділянки виконавцем робіт (ФОП ОСОБА_1 ) під його приміщенням та вказав, що на даний час здійснюються роботи щодо виготовлення документації із землеустрою та присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці відповідно до Договору №184/12-21 від 03.12.2021 про надання послуг у виготовленні проекту землеустрою на право постійного користування земельною ділянкою.

Аналіз вказаного дає суду підстави дійти до висновку, що відповідачем прийнято рішення про надання дозволу Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування та тривають роботи щодо виготовлення документації із землеустрою та присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці відповідно до Договору №184/12-21 від 03.12.2021.

Отже, наведене свідчить про те, що до подання прокурором позовної заяви (03.11.2021) Макарівська селищна рада прийняла рішення надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради.

Тобто відповідачем вчиняються дії, спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради Київської області в межах населеного пункту смт. Макарів, вул. Димитрія Ростовського, 37.

Суд враховує, що у постанові Верховного Суду від 22.01.2021 у справі № 640/16224/19 зауважено, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

В межах спірних правовідносин судом не встановлено ознак протиправної бездіяльності відповідача, з огляду на що відсутні і підстави для зобов`язання останнього вчинити певні дії.

Окремо з приводу посилань прокурора, як підставу для задоволення позовних вимог на лист від 30.09.2021 №97/02-6, яким третя особа-1 повідомляє про те, що в 2007 році навчальний заклад звертався до органу місцевого самоврядування щодо оформлення права користування земельною ділянкою під навчальний заклад та в 2016 році звертався до органу місцевого самоврядування щодо встановлення земельної ділянки для розміщення та експлуатації ЦТ ДЮ ім. Д. Туптала суд вказує, що такі доводи не мають визначального значення для вирішення спору по суті, оскільки, як вже було зазначено вище до подання прокурором позовної заяви (03.11.2021) Макарівська селищна рада прийняла рішення надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування Центру творчості дітей та юнацтва імені Данила Туптала Макарівської селищної ради.

Інші доводи та заперечення сторін суд не враховує з підстав, що вказані вище та вважає, що останні не впливають на вирішення спору суті.

Згідно із частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

Підсумовуючи вищевикладене, повно та всебічно проаналізувавши матеріали адміністративної справи суд дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно із частиною 1 статті 143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.

В межах даної адміністративної справи відсутні підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 243-246, 250, 255 КАС України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Повний текст рішення суду вкладено 23.03.2023.

Суддя Кушнова А.О.