Постанова

від 22.03.2023 по справі 640/18901/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 березня 2023 року

м. Київ

справа № 640/18901/18

адміністративне провадження № К/9901/20342/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Бучик А.Ю., Тацій Л.В.

за участю:

секретаря судового засідання - Приходько Н.І.

представника позивача - не з`явились

представника відповідача - Кубіва С.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №640/18901/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2020 року (суд у складі головуючого судді Черпіцької Л.Т., суддів: Глущенко Я.Б., Пилипенко О.Є)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» (далі по тексту - позивач, ТОВ «Скайфорт») звернулось з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі по тексту - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10 травня 2018 року, складений начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом ОСОБА_1 відносно ТОВ «Скайфорт».

В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що в оскаржуваному приписі відсутні будь-які відомості, які б вказували на те, що проект будівництва суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки. Отримання замовником інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт, крім направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю, відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», не вимагається.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2020 року відмовлено у задоволенні позову.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для прийняття відповідачем, як органом державного архітектурно-будівельного контролю припису щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил є факт виявлення в ході проведення перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Наявність таких порушень, виявлених відповідачем в ході проведення перевірки, підтверджується наявними матеріалами та фактичними обставинами справи. Відтак процедурні порушення при проведенні перевірки не можуть бути підставою для скасування припису.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 січня 2020 скасовано та прийнято нове рішення, яким позовні вимоги ТОВ «Скайфорт» задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10 травня 2018 року, складений начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом ОСОБА_1. відносно ТОВ «Скайфорт».

Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване порушенням контролюючим органом вимог для призначення та проведення перевірки, що призвело до відсутності правових наслідків такої. Відсутність наказу про продовження перевірки є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність її проведення понад встановлений пунктом 7 Порядку №553 строк і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення такого заходу державного архітектурно - будівельного контролю.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції не надав правову оцінку та не дослідив порушення ТОВ «Скайфорт» законодавства виявлені Департаментом під час проведення перевірки.

Касатор також зазначає, що перевірку проведено у відповідності до вимог чинного законодавства.

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 серпня 2020 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 17 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2020 року у справі №640/18901/18.

На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2021 року №2245/0/78-21, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 грудня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Бучик А.Ю., Тацій Л.В.

5. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.

6. Верховний Суд ухвалою від 02 березня 2023 року призначив справу №640/18901/18 до розгляду у відкритому судовому засіданні на 22 березня 2023 року.

Представник позивача в судове засідання не прибув. Повістка про виклик в судове засідання надсилалась засобами поштового зв`язку рекомендованою кореспонденцією на адресу ТОВ «Скайфорт» (04214, м. Київ, вул. Північна, 6 (літ. А1) та засобами електронного зв`язку на електронну адресу roma.kopko@gmail.com. Поштове відправлення повернулось до суду з відміткою «за закінченням терміну зберігання». Зазначені засоби зв`язку були вказані саме позивачем у позовній заяві. Заяви про зміну юридичної адреси ТОВ «Скайфорт» до суду не надходили.

Представник відповідача у судовому засіданні вимоги касаційної скарги підтримав, просив її задовольнити, наголошуючи на правомірності проведення перевірки та наявності факту виявлених порушень містобудівного законодавства.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі звернення прокуратури міста Києва вих. №04/2/4/1-60-18/2 від 28 березня 2018 року Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відповідно до законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 видав наказ №174 від 02 квітня 2018 року «Про проведення позапланової перевірки», яким наказано здійснити проведення позапланової перевірки ТОВ «Скайфорт» (код ЄДРПОУ 38885373).

05 квітня 2018 року відповідач видав направлення для проведення позапланового заходу у період з 05 квітня 2018 року по 19 квітня 2018 року.

Листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 20 квітня 2018 року №055-5408 відповідачу надано копію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №869/16/12-3/009-16 від 07 вересня 2016 року.

Листом від 06 квітня 2018 року №073-3059 відповідач звернувся до Міністерства культури України із запитом про надання Міністерством погодження історико-містобудівного обґрунтування та проектної документації замовнику будівництва - ТОВ «Скайфорт» на об`єкт будівництва «Будівництво житлового будинку на вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва».

За результатами розгляду вказаного листа Міністерство культури України повідомило, що листом від 22 березня 2018 року погодило подане листом ТОВ «Скайфорт» історико-містобудівне обґрунтування «Будівництво житлового будинку» по вул. Лук`янівська, 19 у Шевченківському районі м. Києва». За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що станом на момент підготовки даного листа погоджень проектів будівництва, реконструкції, дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою Міністерством культури України не надавалось.

08 травня 2018 року Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва видав направлення для проведення позапланового заходу щодо дотримання суб`єктом містобудування - ТОВ «Скайфорт» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

За результатами позапланової перевірки встановлено, що замовником будівництва ТОВ «Скайфорт» не виконані вимоги містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №869/16/12-3/009-16 від 07 вересня 2016 року, а саме:

- не отримані необхідні технічні умови на приєднання до міських інженерних мереж, в т.ч. не отримано технічні умови КП «Спеціального управління протизсувних підземних робіт» та Управління ДАІ;

- не отримано позитивний висновок в органах охорони культурної спадщини згідно вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та не отримано дозвіл на виконання робіт в Управлінні охорони культурної спадщини;

- не отримано висновок Інституту Археології НАН України щодо наявності археологічного культурного шару і заходів з його збереження або дослідження;

- до початку проектування не розроблено, не погоджене та не затверджене історико-містобудівне обґрунтування згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 та відповідно до Методичних рекомендацій, затверджених наказом Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року №122 (історико-містобудівне обґрунтування погоджено Міністерством культури України 22 березня 2018 року, а розроблена проектна документація передана від ФОП ОСОБА_2 до замовника будівництва ТОВ «Скайфорт» згідно акту №1 здачі-прийняття робіт до договору №28/12-16 від 28 грудня 2016 року);

- проект будівництва «Будівництво житлового будинку» по вул. Лук`янівська, 19 у Шевченківському районі м. Києва» не наданий на розгляд та узгодження до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, у тому числі, на засідання консультативної ради з пам`яткоохоронних питань Управління збереження історичного середовища охорони об`єктів культурної спадщини. Проектна документація не розглянута на засіданні ради Українського товариства охорони пам`яток історії та культури з врахуванням зауважень при опрацюванні проектної документації.

Також перевіркою встановлено, що замовник будівництва ТОВ «Скайфорт» наказом від 19 березня 2018 року №19/03 затвердив проект будівництва «Будівництво житлового будинку» по вул. Лук`янівська, 19 у Шевченківському районі м. Києва», який суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки.

10 травня 2018 року відповідач склав припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким від позивача вимагалось у термін до 11 червня 2018 року усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності в установленому законодавством порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС Верховного Суду дійшла таких висновків.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Частиною першою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно з частинами другою, третьою статті 41 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі по тексту - Порядок №553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Абзацом другим пункту 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, Держархбудінспекцією.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку №553).

10. Стосовно доводів скаржника про помилковість висновку суду апеляційної інстанції, щодо неправомірного продовження строку проведення перевірки, колегія суддів КАС ВС зазначає таке.

За змістом пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Як зазначає відповідач, необхідність у продовженні строку проведення перевірки зумовлена тим, що під час проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю ТОВ «Скайфорт» надані не всі документи, що вимагались відповідачем.

З метою продовження строку проведення перевірки посадовою особою ДАБК м. Києва складено службову записку, на якій проставлено резолюцію керівника «продовжити на два робочих дні».

Відповідно до правової позиції, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі №757/40310/16-а, продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу ДАБК. Зазначену правову позицію підтримано також Верховним Судом у постановах від 20 травня 2020 року у справі №809/1031/16 та від 17 лютого 2021 року у справі №640/4194/19.

З огляду на встановлені обставини справи, виходячи з положень абзацу третього пункту 7 Порядку №533 та враховуючи наведені правові позиції Верховного Суду, щодо порядку застосування цієї правової норми, колегія суддів КАС ВС вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції щодо неправомірності продовження строку перевірки Департаментом ДАБК м. Києва.

Колегія суддів також враховує, що формальні недоліки направлення на проведення перевірки щодо продовження строку перевірки не у формі окремого рішення не спростовують встановлені під час перевірки правопорушення та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки.

Аналогічна права позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі №809/1031/16 та від 17 лютого 2021 року у справі №640/4194/19.

З огляду на зазначене, висновки суду апеляційної інстанції, що відсутність окремого наказу керівника органу ДАБК України про продовження строку проведення перевірки за даних обставин може слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки є необгрунтованими.

11. Стосовно виявлених під час проведення перевірки порушень вимог містобудівного законодавства та правомірності оскаржуваного припису, колегія суддів наголошує наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, відповідач дійшов висновку про невиконання позивачем вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виданих Департаментом містобудування та архітектури виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), що стало підставою для винесення оскаржуваного припису.

За результатами розгляду справи, суд першої інстанції, зокрема, дійшов висновку, що позивач мав отримати дозвіл на проведення земляних робіт в порядку статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також зазначив про ненадання позивачем, у відповідності до пункту 12 Містобудівних умов та обмежень проекта будівництва «Будівництво житлового будинку по вул. Лук`янівська, 19 у Шевченківському районі м. Києва» на розгляд та узгодження до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, у тому числі, на засідання консультативної ради з пам`ятко охоронних питань Управління збереження історичного середовища охорони об`єктів культурної спадщини.

12. Разом з тим, під час перегляду рішення у суді апеляційної інстанції, суд не надав оцінки наведеним висновкам суду першої інстанції, не дослідив та не проаналізував суті встановлених відповідачем під час проведення перевірки порушень вимог містобудівного законодавства та правомірності винесення оскаржуваного припису, а обмежився лише доводами позивача щодо порушення процедури проведення перевірки.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

13. Враховуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримано норми процесуального права, оскільки не встановлені всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.

Відповідно до положень частини першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин не можна ухвалити законне та обґрунтоване рішення.

Згідно частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2020 року у справі №640/18901/18 - скасувати.

Справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Бучик А.Ю.

Тацій Л.В.