Постанова

від 16.05.2023 по справі 640/18901/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/18901/18 Суддя (судді) суду 1-ї інст.:

Кузьменко А.І.

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Сорочка Є.О.,

суддів Федотова І.В.,

Коротких А.Ю.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.01.2020 у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10 травня 2018 року, складеного начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом Лукяновим Андрієм Олександровичем відносно Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт»,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.05.2018, складений начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом Лукяновим Андрієм Олександровичем відносно ТОВ «Скайфорт»

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.01.2020 у задоволенні позову відмовлено.

Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що оскаржуваний припис є протиправним.

Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.01.2020 скасовано та прийнято нове рішення, яким позовні вимоги ТОВ «Скайфорт» задоволено: визнано протиправним та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.05.2018, складений начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом Лукяновим А.О. відносно ТОВ «Скайфорт».

Постановою Верховного Суду від 22.03.2023 постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2020 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Приймаючи таке рішення, Верховний Суд виходив із того, що висновки суду апеляційної інстанції, що відсутність окремого наказу керівника органу ДАБК України про продовження строку проведення перевірки за даних обставин може слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки є необґрунтованими; під час перегляду рішення у суді апеляційної інстанції, суд не надав оцінки наведеним висновкам суду першої інстанції, не дослідив та не проаналізував суті встановлених відповідачем під час проведення перевірки порушень вимог містобудівного законодавства та правомірності винесення оскаржуваного припису, а обмежився лише доводами позивача щодо порушення процедури проведення перевірки.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що на підставі звернення прокуратури міста Києва вих. №04/2/4/1-60-18/2 від 28.03.2018 Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відповідно до законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 видано наказ №174 від 02.04.2018 про проведення позапланової перевірки ТОВ «Скайфорт», ФОП « ОСОБА_2 », ТОВ «Будівельна компанія «Арса» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва «Будівництво житлового будинку на вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва».

Відповідачем 05.04.2018 видано направлення для проведення позапланового заходу у період з 05.04.2018 по 19.04.2018.

Листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 20.04.2018 №055-5408 надано відповідачу копію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №869/16/12-3/009-16 від 07.06.2016.

Крім того, листом від 06.04.2018 №073-3059 відповідач звернувся до Міністерства культури України із запитом про надання Міністерством погодження історико-містобудівного обґрунтування та проектної документації замовнику будівництва - ТОВ «Скайфорт» на об`єкт будівництва «Будівництво житлового будинку на вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва».

За результатами розгляду вказаного листа Міністерство культури України повідомило, що листом від 22.03.2018 погодило подане листом ТОВ «Скайфорт» історико-містобудівне обґрунтування «Будівництво житлового будинку» по вул. Лук`янівська, 19 у Шевченківському районі м. Києва. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що станом на момент підготовки даного листа погоджень проектів будівництва, реконструкції, дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою Міністерством культури України не надавалось.

Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва 08.05.2018 видав направлення для проведення позапланового заходу щодо дотримання суб`єктом містобудування - ТОВ «Скайфорт» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено позапланову перевірку позивача, за результатами якої складено відповідний акт перевірки №б/н.

За результатами перевірки встановлено, що замовником будівництва ТОВ «Скайфорт» не виконані вимоги містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №869/16/12-3/009-16 від 07.09.2016, а саме:

- не отримані необхідні технічні умови на приєднання до міських інженерних мереж, в т.ч. не отримано технічні умови КП «Спеціального управління протизсувних підземних робіт» та Управління ДАІ;

- не отримано позитивний висновок в органах охорони культурної спадщини згідно вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та не отримано дозвіл на виконання робіт в Управлінні охорони культурної спадщини;

- не отримано висновок Інституту Археології НАН України щодо наявності археологічного культурного шару і заходів з його збереження або дослідження;

- до початку проектування не розроблено, не погоджене та не затверджене історико-містобудівне обґрунтування згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 та відповідно до Методичних рекомендацій, затверджених наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 №122 (історико-містобудівне обґрунтування погоджено Міністерством культури України 22.03.2018, а розроблена проектна документація передана від ФОП ОСОБА_3 до замовника будівництва ТОВ «Скайфорт» згідно акту №1 здачі-прийняття робіт до договору №28/12-16 від 28.12.2016);

- проект будівництва «Будівництво житлового будинку по вул. Лук`янівській, 19 у Шевченківському районі м. Києва» не наданий на розгляд та узгодження до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в т.ч. на засідання консультативної ради з пам`яткоохоронних питань Управління збереження історичного середовища охорони об`єктів культурної спадщини. Проектна документація не розглянута на засіданні ради Українського товариства охорони пам`яток історії та культури з врахуванням зауважень при опрацюванні проектної документації.

Також перевіркою встановлено, що замовником будівництва ТОВ «Скайфорт» наказом №19/03 від 19.03.2018 затверджено проект будівництва «Будівництво житлового будинку по вул. Лук`янівській, 19 в Шевченківському районі м. Києва», розробленого ФОП « ОСОБА_2 », який суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки.

Відповідачем 10.05.2018 складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким від позивача вимагалось у термін до 11.06.2018 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності в установленому законодавством порядку.

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що наявність порушень, які виявлені відповідачем в ході проведення перевірки підтверджується наявними матеріалами та фактичними обставинами справи.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Згідно частини першої статті 41 цього Закону державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Аналогічні положення закріплені у Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).

Згідно частин другої, третьої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються дата початку та дата закінчення заходу .

Отже нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку №553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю.

При цьому, для цілей застосування наслідків порушення суб`єктом господарювання законодавства у сфері містобудівної діяльності, факти порушень мають бути зафіксовані за результатами здійснених у встановленому законом порядку планових або позапланових заходів державного архітектурно-будівельного контролю.

Лише дотримання такого порядку може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки.

Невиконання ж органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.

Згідно направлення на перевірку від 05.04.2018 (наказ про призначення перевірки від №174 від 02.04.2018) захід здійснювався у період з 05.04.2018 до 19.04.2018.

Водночас, відомості про складення по закінченню вказаного заходу будь-яких документів (актів, протоколів приписів, наказів тощо) відсутні.

Відповідно до абзацу 10 пункту 7 Порядку № 553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

При цьому, письмове рішення керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника оформляється відповідним наказом, в якому зазначаються мотиви та правові підстави продовження перевірки.

Натомість, відповідно до правової позиції, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.02.2018 у справі №757/40310/16-а, продовження строку перевірки на підставі службової записки чи шляхом проставлення резолюції може вважатися письмовим рішенням керівника відповідного органу ДАБК. Зазначену правову позицію підтримано також Верховним Судом у постановах від 20.05.2020 у справі №809/1031/16 та від 17.02.2021 у справі №640/4194/19.

Як вбачається з матеріалів справи, начальник інспекційного відділу №3 у службовій записці до директора Департаменту просив продовжити строк перевірки на два робочі дні. НА службовій записці містить резолюція невизначеної особи «Продовжити строк на два робочі дні (підпис)».

На підставі вказаної службової записки видано нове направлення від 08.05.2018, згідно якого проведення перевірки здійснювалося у період з 08.05.2018 до 10.05.2018.

Як вказав Верховний Суд у постанові у даній справі, формальні недоліки направлення на проведення перевірки щодо продовження строку перевірки не у формі окремого рішення не спростовують встановлені під час перевірки правопорушення та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки.

Відтак, зважаючи на такі висновки Верховного Суду, відсутність наказу про продовження перевірки не розцінюється як підстава вважати таке продовження перевірки неправомірним.

Проте, колегія суддів наголошує, що положеннями абзацу 10 пункту 7 Порядку визначено можливість виключно продовження строку перевірки, що припускає перенесення останнього дня основного строку перевірки на два робочі дні вперед. Водночас, у даному випадку, відповідачем у направленні від 08.05.2018 було фактично встановлено новий строк перевірки через 19 днів після закінчення основного строку, що не передбачено чинним законодавством.

Не передбачено нормами чинного законодавства також і права контролюючих органів призначати повторні перевірки об`єктів містобудування та архітектури з тих самих підстав.

У даному випадку, відповідач вичерпав своє право на призначення та проведення перевірки об`єкта будівництва видавши наказ здійснивши перевірку у строк з 05.04.2018 до 19.04.2018, не скориставшись при цьому правом продовжити її термін на два дні до 21.04.2018. Проведення ж спірної перевірки у період з 08.05.2018 до 10.05.2018 є протиправним та свідчить про незаконне втручання відповідача у господарську діяльність позивача.

Таким чином, оскільки відповідачем грубо порушені визначені Порядком строки проведення позапланової перевірки, то складені за її результатами документи (акт, припис), у яких зафіксовані певні обставини порушень, не можуть бути визнані судом такими, що одержані з дотриманням порядку, встановленого законом, а отже не приймаються судом як допустимі докази фактів допущених позивачем порушень.

Відповідно до частини першої статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС) суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

Верховний Суд України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14 висловив правову позицію, зі змісту якої випливає, що чинним законодавством встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, у тому числі її продовження. Невиконання вимог закону щодо процедури та порядку проведення перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

У справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

Системний аналіз наведеного у своїй сукупності дає підстави для висновку, що документи, складені за результатами спірної перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС, не можуть визнаватися допустимими доказом у справі, якщо вони одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків документів, які є недопустимими доказами, не можуть вважатись правомірними та підлягають скасуванню.

Отже, результати перевірки, отримані внаслідок неправомірних дій органу не можуть бути підставою для застосування до позивача будь-яких заходів примусового характеру та мати будь-які негативні наслідки. Тому, оскільки оскаржуваний припис винесено за результатами перевірки, протиправність якої встановлена у ході судового розгляду, то його не може бути визнано правомірним та таким, що прийнятий на підставі, у межах та у спосіб, встановлений законом.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 16.01.2018 по справі № 805/13237/13-а, від 20.03.2018 по справі № 810/1438/17, від 26.02.2020 по справі № № 826/7847/17, від 02.03.2020 по справі № 826/15618/17, від 17.09.2020 по справі № 826/10908/18, від 30.03.2023 по справі № 826/16431/18 та ін.

Частиною першою статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Від наведених вище правових висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах палата, об`єднана палата або Велика Палата Верховного Суду у відповідності до статті 346 КАС не відступала, а тому підстав для їх неврахування при вирішенні даного спору немає.

З урахуванням наведеного, враховуючи, що протиправність проведеної перевірки нівелює її наслідки, то суд апеляційної інстанції відхиляє доводи учасників справи, що стосуються суті виявлених перевіркою порушень як такі, що не були встановлені відповідачем у законний спосіб. Крім того, як вказав Верховний Суд у постанові від 21.02.2020 по справі № 826/17123/18, переходити до перевірки виявлених порушень необхідно лише у випадку, якщо встановлена неправомірність проведеної перевірки не тягне за собою протиправності її результатів.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов задоволенню.

Керуючись статтями 34, 243, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» задовольнити.

Скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.01.2020 та ухвалити нове судове рішення, яким позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10 травня 2018 року, складеного начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом Лукяновим Андрієм Олександровичем відносно Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт» задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.05.2018, складений начальником інспекційного відділу №3 управління контролю за будівництвом Лукяновим Андрієм Олександровичем відносно Товариства з обмеженою відповідальністю «Скайфорт»

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Є.О. Сорочко

Суддя І.В. Федотов

Суддя А.Ю. Коротких

Повний текст постанови складений 17.05.2023.