Постанова

від 28.03.2023 по справі 260/2183/22

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 березня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/2183/22 пров. № А/857/762/23

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого суддіПліша М.А.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судового засіданняЄршової Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року (головуючий суддя Рейті С.І. м. Ужгороди, повний текст складено 22.11.2022 року) по справі за адміністративним позовом Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Мукачівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

Мукачівська окружна прокуратура Закарпатської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації звернулась в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Мукачівської міської ради в якому просила:

визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Мукачівської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо не подання на розгляд Мукачівської міської ради історико-архітектурного опорного плану міста Мукачево;

зобов`язати виконавчий комітет Мукачівської міської ради подати на розгляд Мукачівської міської ради історико-архітектурний опорний план міста Мукачево.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням першої інстанції Мукачівська окружна прокуратура Закарпатської області оскаржила його в апеляційному порядку, просить скасувати таке та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.

В апеляційній скарзі зазначає, що згідно зі Списком історичних населених місць України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878, до історичних населених місць розташованих на території Закарпатської області відноситься м. Мукачево.

Згідно з ч. ч. З, 4, 5 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Однак, на день звернення до суду історико-архітектурний опорний план м. Мукачева не затверджений у встановленому законом порядку.

Із матеріалів справи вбачається, що виконавчим комітетом Мукачівської міської ради 03.09.2014 укладено договір №30, на підставі якого ДІЇ «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» розроблено науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план, встановлення історичного ареалу. Межі та режими використання зон охорони пам`яток міста Мукачева Закарпатської області».

На засіданні Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України 06.04.2016, вищезгадана документація розглянута та відповідно до протоколу прийнято рішення про схвалення історико-архітектурного опорного плану з урахування зауважень рецензента.

Проте, виконавчим комітетом Мукачівської міської ради не було усунуто недоліки, зазначені у протоколі Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України та не надано ДІЇ «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» (далі - розробник) нових вихідних даних для виконання замовлення з урахуванням нових нормативів в сфері містобудівної діяльності ДБП Б.2.2-10:2016.

Незважаючи на зауваження, які вказані на засіданні Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України, відповідачем тільки через два роки 09.01.2018 скеровано лист на адресу розробника для здійснення відповідного коригування містобудівної документації.

В силу наведеної протиправної бездіяльності, що є першою вимогою прокурора, залишається не виконаною імперативна норма закону (ст. 17 - Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), яка передбачає подання на розгляд міській раді історико-архітектурний план, що є зобов`язальною другою позовною вимогою прокурора.

Тривала бездіяльність органу місцевого самоврядування, невжиття заходів спрямованих на завершення розроблення та затвердження історико- архітектурного опорного плану, створює загрозу самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Під час розгляду справи, судом встановлено та не заперечується самим відповідачем, що історико-архітектурний опорний план міста розроблений та скерований на розгляд Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України в 2016 році. На виконання своїх повноважень Науково-методична ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України розглянула розроблену документацію та прийняла рішення про схвалення історико-архітектурного опорного плану з урахування зауважень рецензента.

Отже, із вищенаведеного випливає, що дана документація розроблена та схвалена, однак потребує уточнень зазначених рецензентом.

Виконавчим комітетом Мукачівської міської ради із 2016 по 2018 не вжито належних дії для виконання умов Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України, та не наведено жодних об`єктивних обставин, які б свідчили про неможливість їх виконання.

Дана бездіяльність чітко прослідковується у листуванні між ДП «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» на адресу виконавчого комітету Мукачівської міської ради, де розробник містобудівної документації просить надати необхідні дані для внесення необхідних коригувань до історико-архітектурного опорного плану.

Виконавчим комітетом Мукачівської міської ради починаючи із 2018 року надсилались листи на адресу розробника історико-архітектурного опорного плану із вимогою щодо необхідності врахування зауважень рецензента.

У свою чергу розробник документації - «Укрзахідпроектреставрація» протягом 2019-2022 скерував на адресу Мукачівської міської ради 4 листи у яких визначено алгоритм дій та обсяг робіт, які необхідно зробити замовнику, тобто Виконавчому комітету Мукачівської міської ради для усунення недоліків, які зазначила Науково-методична рада з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України.

Однак, судом не надана оцінка цьому листуванню на адресу відповідача від імені розробника, де вказується про необхідність отримання розробником вихідних даних, які повинен надати замовник для здійснення відповідних коригувань, а також необхідності укладання додаткової угоди на виконання робіт на суму 400 тис.грн.

Крім того апелянт зазначає, що всупереч з моменту розроблення історико-архітектурного плану відбулися зміни у законодавстві а саме прийняття Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2016 № 178 «Про прийняття національного стандарту України ДСТУ Б Б.2.2-10:2016 «Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування». Такі зміни потребують надання інженерно - топографічних планів, тобто надання уточнюючих вихідних даних із застосуванням аерозйомки.

Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради у січні поточного року з метою збору технічних даних (для внесення з розробником необхідних коригувань) історико-архітектурного опорного плану м. Мукачева, оголошено проведення відкритих торгів з предметом закупівлі: виготовлення інженерно-топографічних планів, але через нібито заборону використання дронів, квадрокоптерів та інших літальних апаратів на території Закарпатської області 09.03.2 022 відмінено проведення відкритих торгів.

У зв`язку із введенням воєнного стану в Україні введено ряд обмежень. Відповідно до п.1 Рішення №3 ради оборони області від 26.02.2022 «Про невідкладені заходи для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави», затвердженого розпорядження голови Закарпатської обласної державної адміністрації - начальника обласної військової адміністрації №3 від 26.02.2022 «Про введення в дію рішення ради оборони області», текст якого міститься на офіційному сайті Закарпатської ОВА на території області заборонено польоти безпілотних повітряних суден без подання заявок на використання повітряного простору, без отримання дозволу на використання повітряного простору від військової адміністрації.

Отже, із вищенаведеного вбачається, що використання безпілотних повітряних суден забороняється у випадку не подання заявок на використання повітряного простору та без отримання дозволу на використання повітряного простору від військової адміністрації.

Як зазначив представник відповідача у засіданні суду, за таким дозволом вони не зверталися, а також вважав, що це не входить до їхньої компетенції а с компетенцією розробника.

Враховуючи вищенаведене, вважає, що відміна проведення відкритих торгів, які оголошено 25.01.2022 є нічим іншим, як безпідставним затягуванням процесу подання на розгляд історико-архітектурного опорного плану м. Мукачево.

Наведене свідчить про протиправну бездіяльність. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справах №160/6885/19, 3813/4640/17, №342/158/17.

При цьому апелянт вказав, що правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08 червня 2000 року № 1805-ІІІ «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805- ІІІ1).

Відповідно до ч.1 ст. З Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні. Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч.4 ст. 32 Закону № 1805 - III з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно з частиною першою статті і 7 Закону України від 17 лютого 201 1 року № 3038-УІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038- VI) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункт.

Частинами четвертою, п`ятою статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико- архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико - архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі га правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико- культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Відповідно до частини сьомої статті 17 Закону № 3038 - VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Виконавчий комітет Мукачівської міської ради розпочав процедуру розроблення історико архітектурного плану м. Мукачева у 2014 році а саме: уклав договір на розробку містобудівної документації та розроблений документ скерував на схвалення до Мін культу. У 2016 році історико-архітектурний план міста Мукачево схвалено.

Завершальним етапом, прописаної законом процедури є подання на розгляд відповідної міської ради розроблений та схвалений історико архітектурний опорний план.

Однак виконавчий комітет Мукачівської міської ради, через свою протиправну бездіяльність, впродовж 6 років з моменту схвалення містобудівної документації не здійснив всіх належних до його компетенції заходів, щодо подання на розгляд міській раді історико архітектурного плану міста.

Підпунктом 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Отже, виконавчий комітет Мукачівської міської ради є саме тим органом, на який законом покладено обов`язок вчиняти всі необхідні дії щодо розробки га подання на розгляд міській раді історико-архітектурний опорний план.

Відповідно до підпункту 12 пункту 2 Порядку № 926 історико- архітектурний опорний план - науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних, населених місць України, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико- культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території.

Згідно з пунктами 34, 35 Порядку № 926 рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Відповідно до пунктів 54 - 56 Порядку № 926 рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Пунктами 57, 58 Порядку № 926 передбачено, що одночасно з історико-архітектурним опорним планом населеного пункту до генерального плану населеного пункту під час затвердження в межах території територіальної громади можуть включатися відомості про правові режими використання історичних ареалів населених місць та межі та режими використання зон охорони пам`яток, які затверджені в установленому порядку відповідною науково-проектною документацією.

Науково-проектну документацію щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану, визначення режимів використання історичних ареалів, а також зон охорони пам`яток як взаємодоповнюючі документи доцільно замовляти, розробляти та затверджувати одночасно.

Відповідно до пункту 60 Порядку № 926 історико-архітектурні опорні плани та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Вищенаведені норми законодавства, дають підстави вважати, що суд першої інстанції відмовляючи у позові припустився помилки констатуючи, що приведення у відповідність до норм чинного законодавства документації не входить до повноважень органу виконкому Мукачівської міської ради та не залежить від нього.

З огляду на викладене та за наявності довготривалої протиправної бездіяльності відповідача, а також вчиненню протиправних дій, що продовжують таку бездіяльність, не вживши всіх необхідних дій щодо своєчасного скерування розробнику документації для внесення необхідних коригувань зазначених рецензентом, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, вчинив протиправну бездіяльність, наслідком якої є застосування п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України.

Таким чином обраний прокурором спосіб захисту порушеного права є ефективним та відповідає наведеним нормам закону.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просив таку залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

У відповідності до вимог ч. 1, ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням 62 сесії Мукачівської міської ради 6-го скликання від 31.07.2014 року № 1174 «Про Програму з розробки містобудівної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Мукачева», затверджено Програму з розробки містобудівної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Мукачева» та перелік заходів і завдань до неї.

03.09.2014 року між державним підприємством «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» та виконавчим комітетом Мукачівської міської ради був укладений договір за № 30 на розробку містобудівної документації по об`єкту: «Розробка історико-архітектурного опорного плану м. Мукачева».

10.12.2015 року виконавчим комітетом Мукачівської міської ради на адресу державного підприємства «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» скеровано листа з проханням у переданні розробленої державним підприємством науково-проектної документації «Історико-архітектурний опорний план, встановлення історичного ареалу. Межі та режими використання зон охорони пам`яток міста Мукачева Закарпатської області» до центрального органу виконавчої влади у сфері культурної спадщини для розгляду та погодження науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України.

05.02.2016 року виконавчим комітетом Мукачівської міської ради на адресу Міністерства культури України для розгляду та затвердження було скеровано науково-проектну документацію «Історико-архітектурний опорний план, встановлення історичного ареалу. Межі та режими використання зон охорони пам`яток міста Мукачева Закарпатської області», яка була розроблена державним підприємством «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація».

Протоколом засідання Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України від 06.04.2016 року за № 98, представлену роботу (Історико-архітектурний опорний план, встановлення історичного ареалу. Межі та режими використання зон охорони пам`яток міста Мукачева Закарпатської області) схвалено з урахуванням зауважень рецензента. Також, вказаним протокольним рішенням було визначено, що після доопрацювання в робочому порядку з залученням рецензента, рекомендувати історико-архітектурний опорний план м. Мукачеве з визначенням меж історичного ареалу та меж і режимів використання зон охорони пам`яток до погодження у встановленому порядку.

Листами від 09.01.2018 року за № 09/01-21, від 10.07.2018 року за № 491/01-21, від 17.01.2019 року за № 1/14-11, від 15.04.2021 року за № 537/01-21, виконавчий комітет Мукачівської міської ради звертався на адресу державного підприємства «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» з листами щодо необхідності врахування зауважень рецензента з направленням відповідних матеріалів виконавчому комітету Мукачівської міської ради для внесення коригувань Генерального плану міста Мукачева.

18.05.2021 року виконавчим комітетом Мукачівської міської ради одержано лист державного підприємства «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» від 18.05.2021 року № 39. Даним листом державне підприємство запросило у виконавчого комітету Мукачівської міської ради уточнені та доповнені вихідні дані для коригування науково-проектних робіт, а саме графічні матеріали на базі даних актуалізованої картографічної основи масштабу 1:2000 в місцевій системі координат, що має зв`язок з державною системою координат УСК-2000, виготовленій із використанням геоінформаційних технологій.

Враховуючи необхідність надання державному підприємству «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» витребуваних ним уточнених та доповнених вихідних даних, виконавчим органом Мукачівської міської ради, а саме - Управлінням міського господарства Мукачівської міської ради 25.01.2022 року оголошено проведення відкритих торгів з предметом закупівлі: виготовлення інженерно-топографічних планів масштабу 1:2000 на території міста Мукачево Мукачівської міської територіальної громади.

09.03.2022 уповноваженою особою Управління міського господарства Мукачівської міської ради прийнято рішення про відміну відкритих торгів з огляду на введення на території України воєнного стану та забороною використання дронів, квадрокоптерів та інших літальних апаратів на території Закарпатської області, які були необхідні для виконання послуг.

20.03.2022 року уповноваженою особою Управління міського господарства Мукачівської міської ради було оприлюднено відповідний звіт про результати процедури закупівлі.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що згідно п. 4 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI (в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, далі Закон № 3038) планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Частиною 1 ст. 17 Закону № 3038 передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до ч. 3 ст. 17 Закону № 3038 встановлено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, до яких віднесено і м. Мукачеве (згідно постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 року № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України»), в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.

Згідно з ч. 1 ст. 32 Закону № 3038 з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини (ч. 1 ст. 32 Закону № 3038).

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Зони охорони пам`яток - це науково-проектна документація регулятивно-охоронного характеру, яка розробляється на основі історико-архітектурного опорного плану та історико-архітектурної інвентаризації забудови, з урахуванням інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця.

З метою реалізації вказаних законодавчих вимог наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 року № 64 затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (втратив чинність на підставі наказу Мінрегіонбуду від 14.09.2021 року № 231, чинний та в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 64).

Історико-архітектурний опорний план це науково-проектна документація, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць (п.1.3 Порядку № 64).

Історико-архітектурний опорний план погоджується та затверджується у складі містобудівної документації згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (п.1.4 Порядку № 64).

Відповідно до п. 2.1. Порядку № 64 історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (далі - розробник).

Як уже зазначалось вище, рішенням Мукачівської міської ради від 31.07.2014 року № 1174 затверджено Програму з розробки містобудівної документації «Історико-архітектурний опорний план міста Мукачева».

Відповідно, на замовлення виконавчого комітету Мукачівської міської ради проект Історико-архітектурного опорного плану м. Мукачево був виготовлений у 2016 році Державним підприємством «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація».

Судом у даній спірній ситуації з`ясовано, що науково-проектна документація «Історико-архітектурний опорний план, встановлення історичного ареалу. Межі та режими використання зон охорони пам`яток міста Мукачева Закарпатської області» була розглянута на засіданні Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Мінкультури та представлену роботу було схвалено з урахуванням зауважень рецензента. Зазначено, що після доопрацювання в робочому порядку з залученням рецензента рекомендувати до погодження у встановленому порядку. Відповідний протокол від 06.04.2016 року № 98 був оприлюднений на офіційному веб-сайті Мінкультури, а витяг з протоколу та рецензія із зауваженнями були додатково надані замовнику в паперовому вигляді листом Мінкультури від 18.12.2017 року № 383/10/63-17 на лист виконавчого комітету Мукачівської міської ради від 22.11.2017 року № 1053/01-07.

З листа виконавчого комітету Мукачівської міської ради від 10.03.2022 року за № 984/01-32/2639/42-22 вбачається, що виконавчим комітетом неодноразово направлялися листи до керівництва Державного підприємства «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» щодо врахування зауважень рецензента для затвердження Мінкультури (останній лист від 15.04.2021 року № 537/01-21).

Зі змісту наданої Державним підприємством «Український регіональний спеціалізований науково-реставраційний інститут «Укрзахідпроектреставрація» відповіді стосовно Історико-архітектурного опорного плану м. Мукачева (лист від 18.05.2021 року), для врахування отриманих зауважень Науково-методичної ради Мінкультури та у зв`язку з появою нових нормативних документів, зокрема ДСТУ Б 5.2.-10:2016 «Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення зон охорони пам`яток архітектури та містобудування», замовнику необхідно надати уточнені та доповнені вихідні дані необхідні для коригування науково-проектних робіт на даному об`єкті, а саме: переліки об`єктів культурної спадщини станом на 2021 рік за видами: археологічні (національного та місцевого значення, щойно виявлені об`єкти); історичні (національного та місцевого значення, щойно виявлені об`єкти), в переліку пам`яток історії подати точну кількість об`єктів, а також з переліку пам`яток історії виділити окремо об`єкти відзнакувань у вигляді меморіальних дошок; об`єкти монументального мистецтва (національного та місцевого значення, щойно виявлені об`єкти); об`єкти архітектури (національного та місцевого значення, щойно виявлені об`єкти); об`єкти містобудування (національного та місцевого значення, щойно виявлені об`єкти); об`єкти садово-паркового мистецтва (національного та місцевого значення, щойно виявлені об`єкти); ландшафтні (національного та місцевого значення, щойно виявлені об`єкти); об`єкти природно-заповідного фонду: перелік об`єктів культурної спадщини, що підлягають декомунізації; перелік декомунізації назв топономічних об`єктів м. Мукачева (вулиць, проспектів, провулків, скверів та інші); дані про існуючі станом на сьогоднішній час охоронні зони об`єктів культурної спадщини (на паперовому та електронному носіях); адміністративну межу міста Мукачева (зі вказаною площею території) з нанесенням на оновленій топооснові м 1:5000; межу території Мукачівської міської ради (зі вказаною площею території) з нанесенням на оновленій топооснові м 1:5000; межі та перелік територій населених пунктів прилеглих до м. Мукачева з нанесенням на топооснові м 1:25000. Враховуючи наведене, повідомлено, що у зв`язку з появою нових нормативних документів для доповнення та перенесення інформації на нову топооснову, орієнтовна вартість коригування документації буде становити орієнтовно 400 тис. грн.

З листа виконавчого комітету Мукачівської міської ради від 10.03.2022 року за № 985/01-32/2639/42-22 встановлено, що заходи створення системи містобудівного кадастру Мукачівської міської територіальної громади затверджено Програмою забезпечення діяльності Мукачівської міської територіальної громади в сфері містобудування, архітектури, земельних відносин та комунальної власності на 2022-2024 роки.

З листа Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної військової адміністрації від 22.03.2022 року за № 01-15/61 вбачається, що 23.09.2020 року за участі начальника Головного управління охорони культурної спадщини Директорату культурної спадщини Міністерства культури та інформаційної політики України ОСОБА_1 , начальника відділу охорони культурної спадщини управління охорони культурної спадщини, правового супроводу, організаційної та кадрової роботи ОСОБА_2 та начальника відділу архітектури та містобудування управління міського господарства Мукачівської міської ради ОСОБА_3 у міській раді відбулася нарада на якій було зазначена необхідність доопрацювання Історико-архітектурного опорного плану та подання його на повторний розгляд на засідання Науково-методичної ради Міністерства культури та інформаційної політики України.

При цьому, зазначено, що департамент культури не має можливості для подання позовної заяви до суду, у зв`язку із відсутністю, передбачених на це коштів.

Крім того розглядаючи спір судом першої інстанції враховано, що Порядком розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 року № 926, далі Порядок) визначено склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Пунктом 52 вказаного Порядку визначено, що обсяг робіт з розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначається завданням на розроблення (внесення змін), яке складається розробником і затверджується замовником.

Рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (п. 54).

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради (п. 55).

Відхиляючи твердження позивач суд першої інстанції правильно вважав, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень має місце у тому випадку, коли існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний. За загальним правилом повноваження трактується як сукупність прав і обов`язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій.

Оскільки відповідачем, в межах своїх повноважень, було прийнято рішення про розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Мукачева та укладено договір з проектної організацією з метою його виготовлення, при цьому, приведення у відповідність до норм чинного законодавства такої документації не входить до повноважень останнього та не залежить від відповідача, відповідно обов`язок затвердження цієї документації можливо виконати лише після її розроблення, то суд першої інстанції, з чим погодилась колегія суддів, правильно вважав, що в діях відповідача відсутня протиправна бездіяльність, в частині невиконання вимог чинного законодавства України щодо не подання на розгляд Мукачівської міської ради історико-архітектурного опорного плану міста Мукачево з огляду на відсутність розробленої документації.

Враховуючи зазначене вище, суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а рішення відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення, а Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2022 року по справі №260/2183/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М. А. Пліш судді О. М. Гінда В. В. Ніколін Повне судове рішення складено 07.04.2023