Постанова

від 24.04.2023 по справі 420/7471/20

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 квітня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/7471/20Головуючий в 1 інстанції: Андрухів В.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Димерлія О.О.

суддів Танасогло Т.М. , Крусяна А.В.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 року у справі №420/7471/20 за позовом заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення

У С Т А Н О В И В:

07.08.2020 року заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури (далі позивач, скаржник) в інтересах держави звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовною заявою, у якій просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №740-V від 20.01.2020 року «Про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 ».

Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, позивач зазначає про те, що рішення органу місцевого самоврядування суперечить вимогам законодавства України і підлягає скасуванню, оскільки місцезнаходження земельної ділянки не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні, та виходить за межі погодженого генерального плану села Калаглія.

Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури вказує, що оскарження рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою спрямоване на захист інтересів територіальної громади, недопущення незаконного вибуття земельної ділянки з комунальної власності територіальної громади.

Разом з цим, в обґрунтування наявності підстав для звернення прокурора з даним позовом, позивач посилався на те, що чинним законодавством України не визначено органу, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави.

За наслідками розгляду зазначеної справи Одеським окружним адміністративним судом 14 листопада 2022 року прийнято рішення, яким у задоволенні позовних вимог заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури відмовлено у повному обсязі.

Вирішуючи спір та ухвалюючи означене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що скасування такого рішення без надання згоди третьою особою, порушить право цієї особи на виготовлення проекту землеустрою та її інтереси щодо отримання земельної ділянки у власність.

Серед іншого, посилаючись на правову позицію, викладену Верховним Судом у постанові від 05.03.2019 року по справі №806/602/18, окружний адміністративний суд зазначив, що оскаржуване рішення реалізоване шляхом формування земельних ділянок у земельному кадастрі на підставі виготовлених проектів землеустрою, та вичерпало свою дію, а тому не може породжувати негативних правових наслідків, зокрема, інтересам держави.

Окрім того, судом попередньої інстанції вказано про те, що спірне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не порушує інтересів держави та виключає можливість судового захисту на даній стадії спірних правовідносин, зокрема, за позовом заступника прокурора.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, заступником керівника Одеської обласної прокуратури подано апеляційну скаргу, у якій посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить апеляційний суд скасувати оскаржуване рішення суду та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування за своєю правовою природою є ненормативним правовим актом, на даний час є чинним та не вичерпало свою дію, у зв`язку з чим визнання такого рішення протиправним та скасування можливе в судовому порядку.

Скаржник наголошує, що місцезнаходження спірної земельної ділянки не відповідає містобудівній документації, оскільки така документація не розроблялась та не затверджувалась.

На переконання заступника керівника Одеської обласної прокуратури, саме на етапі надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки, орган місцевого самоврядування зобов`язаний перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки містобудівній документації та у разі її невідповідності, відмовити у наданні такого дозволу. Водночас, в супереч вимог ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, Калаглійською сільською радою зазначених дій не вчинено.

Крім того, скаржник вказує, що судом першої інстанції неправильно застосовано приписи ч.7 ст.118 Земельного кодексу України та не враховано висновки щодо застосування вказаних норм у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 року у справі №308/10112/16-а.

У відзиві на апеляційну скаргу третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення суду та просить його залишити без змін.

В силу приписів пункту 1,3 частини 1 статті 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом норм процесуального права при установленні фактичних обставин у справі та правильність застосування норм матеріального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Зокрема, як з`ясовано апеляційним судом, що рішенням Калаглійської сільської радій Овідіопольського району Одеської області за №740-V від 20.01.2020 року, громадянину ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га, за цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 .(т.1 а.с.15)

Вважаючи означене рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області протиправним, заступник прокурора звернувся до суду в інтересах держави з цим позовом.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частина 2 статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.

Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року № 1697-VII.

Згідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України у рішенні від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.

В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може убачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Вказаний правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28.09.2021 року у справі № 810/3787/16.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року (справа № 826/13768/16) вирішуючи можливість здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, зокрема, про таке.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, згідно із яким Касаційний адміністративний суд, зокрема, звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зауважила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

У розвиток цього підходу апеляційний суд вказує, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином.

Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, серед іншого, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як:

- значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою уважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічна правова позиція, викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.

Так, як слідує зі змісту позовної заяви, прокурор вказує про те, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування, а оскаржуване рішення сільської ради порушує інтереси держави, зокрема, територіальної громади, тому прокуратура є єдиним органом державної влади, який може здійснювати контроль за прийняттям рішень органами місцевого самоврядування.

Водночас, судова колегія апеляційного суду зазначає, що відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної, картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.

Підпунктом 25-5 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а.

З урахуванням викладеного, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкти такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.

У свою чергу, подаючи даний позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Як зазначалось вище, обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

Однак, прокурором не надано доказів звернення до Держгеокадастру щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи.

При цьому, судова колегія звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті).

Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (положення статті 240 КАС).

За тотожних обставин справи, у постановах від 13.04.2022 року у справі 815/1484/18, від 12.05.2022 року у справі №815/1476/18, Верховний Суд дійшов аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито.

У даному випадку, за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, судом попередньої інстанції помилково вирішено спір по суті.

За такого правового регулювання та обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, зокрема, приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру» за №1697-VII.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.03.2023 року по справі №815/1482/18 та від 25.05.2022 року по справі №420/7464/20.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Беручи до уваги обставини, які свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже, і права на звернення до суду, що є перешкодою для розгляду справи по суті, колегія суддів вказує про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про залишення позову без розгляду.

За наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, апеляційний суд має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення (п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України).

Згідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України підставами для скасування рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З урахуванням наведеного, при прийнятті оскаржуваного рішення судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, відтак, згідно із приписів ст. 315, 317 КАС України, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст. 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 року у справі №420/7471/20 скасувати.

Прийняти у справі №420/7471/20 нове судове рішення.

Адміністративний позов заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання суддями та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання сторонами копії судового рішення.

Суддя-доповідач Димерлій О.О.Судді Танасогло Т.М. Крусян А.В.