Окрема думка

від 12.03.2024 по справі 420/7471/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

12 березня 2024 року

м. Київ

справа №420/7471/20

адміністративне провадження №К/990/19249/23

судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачука А.І. на постанову Верховного Суду від 29.02.2024,

ухвалену у справі № 420/7471/20 за позовом заступника керівника Чорноморської окружної прокуратури

до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2022, ухвалене у складі головуючого судді Андрухіва В.В.

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Димерлія О.О., суддів Танасогло Т.М., Крусяна А.В.

Верховний Суд постановою від 29.02.2024 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2023, а справу №420/7471/20 за вищевказаним позовом направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалюючи таку постанову Верховний Суд виходив із відсутності у Держгеокадастру у спірних правовідносинах повноважень на звернення до суду з позовом, оскільки положеннями абзацу п`ятого пункту 6 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом, серед яких не передбачено право Держгеокадастру на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність.

Також Верховний Суд, пославшись на висновок, викладений, зокрема, у постанові цього ж суду від 20.09.2023 у справі № 420/7463/20, вказав на можливість судового оскарження третіми особами, в тому числі прокурорами в інтересах держави, рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проекту землеустрою з мотивів того, що реалізація права на безоплатне одержання земельної ділянки у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності здійснюється з дотриманням встановленого порядку, складовою якого є обов`язкова перевірка уповноваженим органом державної влади або місцевого самоврядування відповідності місця знаходження земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. Така перевірка здійснюється на етапі надання дозволу на розробку технічної документації, а тому недотримання вимоги щодо здійснення відповідної перевірки свідчить про порушення уповноваженим органом встановленого законом порядку виділення земельної ділянки у власність або користування. Це є підставою вважати, що прийняття рішення про надання дозволу про розробку технічної документації для відведення земельної ділянки у власність або користування, місце розташування якої не відповідає, зокрема містобудівній документації на місцевому рівні, може порушувати інтереси держави, що охоплюють у тому числі суспільні інтереси (інтереси відповідної територіальної громади).

Також Верховний Суд зазначив, що правовий висновок стосовно права прокурора звертатися до суду з позовом про оскарження дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або користування раніше викладався Верховним Судом України у постановах від 05.07.2016 у справі № 2в/4865/12/2170, від 31.05.2016 у справі №21-445а16, від 11.10.2016 у справі №806/3787/13-а та від 13.12.2016 у справі №П/811/3935/14, та у подальшому підтриманий Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 19.02.2020 у справі №530/879/18, від 23.06.2020 у справі №689/1220/17 та від 17.02.2021 у справі №813/1009/17.

При цьому, Верховний Суд вказав на те, що при вирішенні справ цієї категорії судами мають з`ясовуватися такі ключові питання: правомірність надання дозволу на розробку проекту землеустрою, тобто відповідність його вимогам діючого законодавства; вплив оскаржуваного рішення на права та законні інтереси третіх осіб; характер спірних правовідносин (публічно-правові чи приватно-правові) в залежності від статусу земельної ділянки на яку виданий дозвіл (чи перебуває вона у власності або у користуванні); наявність майнового інтересу учасників справи.

Вказані мотиви стали підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення цієї справи на новий розгляд.

На моє переконання, вищенаведені висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 29.02.2024, є помилковими, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.

Предметом спору у цій справі було рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 20.01.2020 № 740-V «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту), за адресою: АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 », яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Ключовим питанням, яке підлягало вирішенню Верховним Судом при розгляді цієї справи є питання наявності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави, вирішення якого пов`язане з вирішенням іншого питання - наявності у будь-якої третьої особи права на звернення до суду з позовом з метою оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність особі, зацікавленій в її одержанні із земель державної або комунальної власності, тобто так званого «першого рішення» відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у процедурі безоплатного отримання земельної ділянки.

Так, згідно із усталеною практикою Верховного Суду щодо порядку та підстав здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у некримінальних провадженнях, які регламентовані положеннями статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Тож захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

При цьому таке процесуальне представництво держави в суді реалізуються прокурором в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду з відповідним позовом. Тобто, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.

Так, у справі, яка розглядається суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржувану постанову від 24.04.2023, якою було скасовано рішення суду першої інстанції від 14.11.2022 про відмову у задоволенні позову з ухваленням нового судового рішення - про залишення позову без розгляду, виходив із того, що функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкти такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином. Натомість, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б прокурору право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Такий висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а та від 25.05.2022 у справі № 420/7464/20.

Зокрема, у постанові від 25.05.2022 у справі № 420/7464/20 Верховний Суд зазначив, що відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.

Підпунктом 25-5 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Забезпечення законності (дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

До того ж, Велика Палата Верховного Суду у пункті 98 постанови від 20.06.2022 у справі №910/5201/19, перевіряючи на предмет законності рішення органу місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність, яке за своєю суттю є другим (за черговістю) рішенням компетентного суб`єкта владних повноважень у процедурі безоплатного отримання земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, вказала, що до повноважень Держгеокадастру віднесено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності [частина четверта статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України)], а також державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності (абзац п`ятий статті 15-2 ЗК України).

У пункті 105 своєї постанови від 20.06.2022 у справі № 910/5201/19 Велика Палата Верховного Суду вказала, що за змістом статті 6 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, віднесено здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок тощо; …(….).

При цьому, в постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, на яку також здійснюється посилання у наведеній вище постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2022 у справі № 910/5201/19, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. При цьому Велика Палата Верховного Суду не погодилась із доводами прокурора про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі земельної ділянки в оренду.

З урахуванням наведеного, на моє переконання здійснення контролю за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

Однак, у справі, яка розглядається прокурор у позовній заяві зазначив лише, що оскаржуване рішення сільради порушує інтереси держави, а також, що прокуратура є єдиним органом державної влади, який може здійснювати контроль за прийняттям рішень органами місцевого самоврядування.

Натомість, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.

Разом з цим, незважаючи на правові висновки, викладені Верховним Судом, у тому числі Великою Палатою Верховного Суду щодо процесуальної можливості прокурора захищати інтереси держави у правовідносинах, які виникають у процедурі реалізації особами права на безоплатне отримання земельних ділянок, Верховний Суд у постанові від 29.02.2024 у справі №420/7471/20, з якою я не погоджуюсь, дійшов протилежного висновку та вказав про відсутність у Держгеокадастру повноважень щодо звернення до суду з позовом про захист інтересів держави у сфері земельних правовідносин.

З цього приводу хочу підкреслити, що відповідно до частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

У рішенні у справі «Тудор проти Румунії» («Tudor Tudor v. Romania»; заява від 24.03.2009 №21911/03), Європейський суд з прав людини вказав, що роль найвищої судової інстанції кожної держави полягає в тому, щоб вирішувати суперечності у судовій практиці. Європейський суд з прав людини дає чітку відповідь: забезпечення єдності судової практики - це завдання найвищої судової установи кожної держави.

Таким чином, Верховний Суд зобов`язаний у передбачений процесуальним законом спосіб (шляхом розгляду конкретного спору та перевірки окремого процесуального судового рішення) витлумачити, як правильно застосовувати норму права, що була неоднаково застосована судами з тією метою, щоб надалі спрямувати судову практику в єдино правильне русло.

Відтак, завдання Верховного Суду полягають не лише в формуванні єдиної судової практики застосування законодавства, а й у забезпеченні єдності національного права та однакового застосування законів усіма судами.

Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, який наділив Верховний Суд повноваженнями у встановленому порядку, зокрема відступати від раніше сформованої правової позиції, як з ініціативи особи, яка звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України, так і з власної ініціативи з підстав та у спосіб, визначені положеннями статей 346 та 347 КАС України.

Тож, на моє переконання, Верховний Суд у постанові від 29.02.2024 у справі №420/7471/20 в процесуально невірний спосіб (без відступу від вже сформованого Верховний Судом висновку щодо окреслених питань) дійшов до іншого (протилежного) та, на мою думку, помилкового висновку про відсутність у Держгеокадастру повноважень щодо звернення до суду з позовом про захист інтересів держави у сфері земельних правовідносин.

Окрім цього, у цій справі, як зазначалось вище, ключовим є також питання наявності підстав для правового захисту судом прав, свобод або законних інтересів будь-якої особи, якщо вона вважає, що їх порушено внаслідок прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зацікавленій особі.

Перевірка судом наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановлення, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначення, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача права, передує вирішенню питання правомірності прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зацікавленій особі.

Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У рішенні Конституційного Суду України від 25.11.1997 № 6-зп суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Тож, рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України, оскільки судовий захист надається кожному, хто має на нього право та потребує його.

При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

За змістом пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.

При цьому порушення вимог закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Слід зазначити, що у рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення не є абстрактними, тобто випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створенням об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відтак, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Відсутність у заявника прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій та рішень не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення до суду з позовом.

Повертаючись до спору, який виник у цій справі у зв`язку із прийняттям Калаглійською сільською радою рішення від 20.01.2020 №740-V «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту), за адресою: АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 » слід зазначити, що статтею 118 ЗК України регламентовано порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам, який передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, для прийняття відповідного рішення.

Тож, дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.

Відповідно до частин першої та другої статті 50 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV) у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок. Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому ЗК України.

До того ж, за змістом статті 79-1 ЗК України метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта.

Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема, спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час погодження, затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність.

Відтак, на моє переконання рішення компетентного органу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (так зване «перше рішення») на час його прийняття не порушує жодних прав, обов`язків та інтересів будь-якої особи.

Такий висновок відповідає правовим висновкам, викладеним, зокрема у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі № 806/602/18 та від 02.04.2019 у справі № 825/644/16.

З огляду не наведене, на мою думку, помилковими є висновки Верховного Суду, викладені у постановах Верховного Суду від 20.09.2023 у справі № 420/7463/20, від 18.10.2023 у справі №420/7479/20 та від 19.10.2023 у справі №260/1814/21, які враховані під час розгляду цієї справи, про те, що прийняття рішення про надання дозволу про розробку технічної документації для відведення земельної ділянки у власність або користування, місце розташування якої не відповідає, зокрема містобудівній документації на місцевому рівні, може порушувати інтереси держави, що охоплюють у тому числі суспільні інтереси (інтереси відповідної територіальної громади), оскільки у порядку адміністративного судочинства підлягають захисту лише порушені права. Суд позбавлений можливості задовольняти вимоги на майбутнє для захисту прав, свобод та інтересів особи, у тому числі інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, від можливих негативних дій чи рішень суб`єкта владних повноважень у подальшому, оскільки, на час розгляду справи таких не існує.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в задоволенні позову.

Додатково хочу підкреслити, що судам, у тому числі й Верховному Суду, як це зроблено, зокрема у пункті 72 постанови від 29.02.2024 у справі № 420/7471/20, необхідно уникати у своїх судових рішеннях посилань на нерелевантну судову практику Верховного Суду України, Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду, у якій лише схожий предмет спору, проте у яких інші підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також різне матеріально-правове регулювання спірних правовідносин, інакше - це призводить до помилкового правозастосування у конкретних правовідносинах та загрози хибного розуміння сторонами у справі правових висновків Верховного Суду, викладених щодо їх спору, а також помилкового їх врахування судами нижчих інстанцій, які ці висновки застосовують при вирішенні інших спорів, що виникають у подібних правовідносинах.

Тому, вважаю, що для забезпечення єдності судової практики у питанні про те, чи порушує будь-чиї права рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та можливості судового оскарження такого рішення третіми особами, у тому числі прокурорами в інтересах держави, необхідно було вирішити шляхом передачі цієї справи на розгляд судової палати.

Суддя Верховного Суду А.І. Рибачук