Постанова

від 26.04.2023 по справі 380/23331/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 квітня 2023 року

м. Київ

справа № 380/23331/21

адміністративне провадження № К/990/34607/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 380/23331/21

за позовом Громадської організації «Кам`янка-Бузьке районне товариство мисливців і рибалок» ТМР «Крижень»

до Добротвірської селищної ради Львівської області

третя особа: Громадська організація «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани»

про скасування рішення

за касаційною скаргою Громадської організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року (головуючий суддя: Кедик М. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року (колегія у складі: головуючого судді: Хобор Р. Б., суддів: Бруновської Н. В., Шавеля Р. М.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2021 року Громадська організація «Кам`янка-Бузьке районне товариство мисливців і рибалок» ТМР «Крижень» звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Добротвірської селищної ради Львівської області, третя особа: Громадська організація «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани», в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Добротвірської селищної ради Львівської області 9 сесії 8 скликання від 29 липня 2021 року № 33 «Про розгляд звернення», яким надано погодження громадській організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на користування мисливськими угіддями, загальною площею 8610,8000 га (в тому числі польових - 3173,9116 га, лісових - 4982,5364 га, водно-болотних - 454,3520 га), що розташовані на території Добротвірської селищної ради Львівської області терміном на 15 років.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що йому стало відомо, що Добротвірською міською радою Львівської області прийнято рішення про погодження надання в користування тих самих мисливських угідь, що надано йому, проте меншої площі, громадській організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани», яке створено та зареєстровано в 2020 році, яке не має жодної матеріальної бази, основних фондів та найманих працівників.

Так, на думку позивача, оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки таке суперечить вимогам законодавства та порушує права позивача як діючого користувача мисливських угідь.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 02 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року позов задовольнив повністю.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач має повноваження на надання погодження на користування мисливськими угіддями, як власник мисливських угідь, водночас таке повноваження не може бути використане відповідачем у період дії попереднього договору про користування мисливськими угіддями. З цих підстав, суд першої інстанції зробив висновок, що відповідач прийняв протиправне рішення про погодження третій особі права користування тими ж мисливськими угіддями, якими користується позивач у цій справі і строк договору користування, на момент прийняття рішення, ще не сплив.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 08 грудня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Громадської організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалите нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Так, судами не враховано, що позов предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно користування мисливськими угіддями та передачі відповідних прав щодо них, не може бути розглянуто за правилами КАС України.

Також, скаржник зазначає, що відсутні висновки Верховного Суду щодо характеру вказаних правовідносин (публічно-правового чи цивільно-правового) та юрисдикції розгляду подібних правовідносин.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 грудня 2022 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.

8. Ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою Громадської організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року.

9. Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 26 квітня 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Львівської обласної ради 9 сесії 5 демократичного скликання від 05 грудня 2006 року № 145 «Про внесення змін до рішення обласної ради від 11 лютого 1997 року № 127 «Про надання у користування мисливських угідь у Львівській області» (пункт 3) надано в користування мисливські угіддя терміном на 15 років ТМР «Крижень» Кам`янка-Бузького району (додаток 3), зокрема, загальна площа мисливських угідь 67 780 га, з них 53 006 га польові, 12 218 га лісові, 2556 га водно-болотні. Зобов`язано ТМР «Крижень» Кам`янка-Бузького району приступити з 01 січня 2007 року до ведення мисливського господарства на новоприйнятих мисливських угіддях та забезпечити працевлаштування вивільнених працівників ДП «Радехівське лісомисливське господарство».

11. На підставі рішення Львівської обласної ради від 05 грудня 2006 року № 145, між Львівським обласним управлінням лісового та мисливського господарства та «Кам`янка-Бузьким районним товариством мисливців і рибалок ТМР «Крижень» укладено договір № 49 про умови ведення мисливського господарства від 19 листопада 2010 року.

Строк дії права користування до 05 грудня 2021 року.

12. На підставі рішення 8 сесії 8 скликання Добротвірської селищної ради Львівської області від 01 липня 2021 року № 30 «Про розгляд звернення» відповідач надав погодження Громадській організації «Кам`янка-Бузьким районним товариством мисливців і рибалок ТМР «Крижень» на користування мисливськими угіддями загальною площею 8610,8000 га (в т.ч.: польових 3173,9116 га, лісових - 4982,5364 га, водно-болотних - 454,3520 га), які розташовані на території Добротвірської селищної ради терміном на 15 років.

13. Рішенням 9 сесії 8 скликання Добротвірської селищної ради Львівської області від 29 липня 2021 року № 323 «Про розгляд звернення» відповідач надав погодження громадській організації ««Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на користування мисливськими угіддями загальною площею 8610,8000 га (в т.ч.: польових 3173,9116 га, лісових - 4982,5364 га, водно-болотних -- 454,3520 га), які розташовані на території Добротвірської селищної ради терміном на 15 років.

15. Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним та таким, що порушує її права, Громадська організація «Кам`янка-Бузьке районне товариство мисливців і рибалок» ТМР «Крижень» звернулась до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

17. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

19. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

20. За приписами ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

21. Положеннями статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

22. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

23. Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.

24. Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

25. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

26. У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб`єктів владних повноважень.

27. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.

28. Як убачається з матеріалів справи, у цій справі спір виник щодо правомірності рішення Добротвірської селищної ради Львівської області 9 сесії 8 скликання від 29 липня 2021 року № 33 «Про розгляд звернення», яким надано погодження громадській організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» на користування мисливськими угіддями, загальною площею 8610,8000 га (в тому числі польових - 3173,9116 га, лісових - 4982,5364 га, водно-болотних - 454,3520 га), що розташовані на території Добротвірської селищної ради Львівської області терміном на 15 років.

Між тим, судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуване рішення про погодження на користування мисливськими угіддями прийняте 29 липня 2021 року, тобто на момент коли позивач володів правом користування мисливськими угіддями.

29. Тобто фактично, у справі, що розглядається існує спір щодо права користування мисливськими угіддями між двома громадськими організаціями.

30. Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.

31. Статтею 8 ЗК України передбачені повноваження обласних рад у галузі земельних відносин, до яких належить: розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад; забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель; погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території; затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; організація землеустрою; внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; встановлення та зміна меж сіл, селищ; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

32. Відповідно до преамбули Закону України від 22 лютого 2000 року № 1478-III «Про мисливське господарство та полювання» (далі - Закон № 1478-III) його положення визначають правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних та фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання, забезпечують рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу.

33. За приписами ст. 1 Закону № 1478-III мисливські угіддя - ділянки суші та водного простору, на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства. Мисливські тварини - дикі звірі та птахи, що можуть бути об`єктами полювання.

34. Згідно з абзацом другим статті 4 Закону № 1478-III органам місцевого самоврядування цим Законом та іншими законами України можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади у сфері державного регулювання мисливського господарства та полювання.

35. До повноважень сільських, селищних і міських рад у галузі мисливського господарства та полювання належить: організація та здійснення заходів щодо охорони державного мисливського фонду, поліпшення середовища перебування мисливських тварин; вирішення відповідно до цього Закону питань, що стосуються надання у користування мисливських угідь; реалізація інших питань у межах своїх повноважень (статті 10 Закону № 1478-III).

36. Таким чином, при здійсненні повноважень власника мисливських угідь селищна рада є рівноправним суб`єктом земельних відносин, дії якої спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися мисливськими угіддями.

37. Конституційний Суд України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

38. Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної або господарської юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

39. Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право постійного користування земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального та ефективного захисту за правилами КАС України.

40. Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Верховного Суду України від 19 грудня 2018 року у справі № 813/5134/13-а, а також постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 806/945/17.

41. Отже, оскільки спірні правовідносини виникли у зв`язку з неправомірністю, на думку позивача, набуття Громадською організацією «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» права користування мисливськими угіддями на підставі спірного рішення органу місцевого самоврядування, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.

42. За правилами пункту шостого частини першої статті 12 ГПК України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб`єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.

43. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.

44. Розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства не відповідав б принципу ефективного судочинства як важливому елементу верховенства права.

45. Намагання сторін вирішити спір про право користування мисливськими угіддями, використовуючи систему адміністративних судів, або розгляд адміністративними судами такого спору в порядку КАС України є помилковим.

46. Саме завдання Верховного Суду як найвищого суду в системі судоустрою України, що забезпечує сталість та єдність судової практики (статті 17 та 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») полягає у виправлені відповідних помилок.

47. Слід звернути увагу, що колегії суддів відомо про правову позицію Великої Палати Верховного Суду висловлену у постанові від 24 червня 2020 року у справі № 809/756/17.

Так, у цій справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що предметом заявленого адміністративного позову у справі № 809/756/17 є припинення права користування відповідача мисливськими угіддями, а не оскарження рішення ради про надання їх у користування.

За таких обставин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такий спір належить до юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку адміністративного судочинства.

48. Проте, колегія суддів наголошує, що у цій справі № 380/23331/21предметом оскарження є рішення селищної ради про надання у користування мисливських угідь терміном на 15 років третій особі, а тому розгляд цієї справи має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

49. Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

50. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

51. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

52. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

53. Як зазначив Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України» від 20 липня 2006 року (заяви № 29458/04 та № 29465/04), фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; … термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

54. За таких підстав колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу Громадської організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Громадської організації «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року скасувати.

Провадження у справі за позовом Громадської організації «Кам`янка-Бузьке районне товариство мисливців і рибалок» ТМР «Крижень» до Добротвірської селищної ради Львівської області, третя особа: Громадська організація «Кам`янка-Бузьке мисливсько-рибальське господарство «Побужани» про скасування рішення закрити.

Роз`яснити, що спір може бути розглянуто за правилами господарського судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій