Постанова

від 25.04.2023 по справі 280/7226/22

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 квітня 2023 року м. Дніпросправа № 280/7226/22

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Шальєвої В.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 02.01.2023 ( суддя першої інстанції Стрельнікова Н.В.) в адміністративній справі №280/7226/22 за позовом ОСОБА_1 до Запорізької міської ради, Виконавчого комітету Запорізької міської ради, треті особи: Комунальне некомерційне підприємство Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги Запорізької міської ради, Первинна профспілкова організація Комунальної установи "Міська клінічна лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги" Запорізької міської ради, Комунальне некомерційне підприємство "Міська лікарня №6" Запорізької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень,-

ВСТАНОВИВ:

30.12.2022 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Запорізької міської ради, Виконавчого комітету Запорізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача: Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради, Первинна профспілкова організація Комунальної установи «Міська клінічна лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради, Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Комунальне некомерційне підприємство "Міська лікарня №6" Запорізької міської ради в якому позивач просить суд:

визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 07.12.2022 № 70 «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради»;

визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12.12.2022 № 505 «Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради».

На розгляд Запорізького окружного адміністративного суду одночасно з адміністративним позовом надійшла заява від ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову.

Заявник просив вжити заходи забезпечення позову ОСОБА_1 до Запорізької міської ради, виконавчого комітету Запорізької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень органів місцевого самоврядування шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету ЗМР від 12.12.2022 № 505 «Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради» до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

В обґрунтування поданої заяви позивач зазначає, що не погоджується із рішеннями про реорганізацію підприємства та із звільненням вподальшому з займаної посади, вважає їх протиправними, прийнятими з порушенням вимог чинного законодавства та такими, що порушує його права та інтереси, як директора КНП «МЛЕ та ШМД».

Позивач вважає, що відповідачем порушено процедуру прийняття рішення про реорганізацію юридичної особи комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради», заснованого на державній власності та яке належить до сфери управління МОЗ України.

Зауважив, що фактичне припинення діяльності міської лікарні екстреної та швидкої медичної допомоги, унеможливить відновлення для нього можливості співпраці із нею на умовах, що існували до прийняття оскаржуваних актів.

Позивач вважає, що вжиття заходів забезпечення позову щодо збереження чинної системи щодо надання належної безоплатної медичної допомоги мешканцям міста та забезпечення її від зупинення не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як завершення процесу реформування такої системи безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Крім того, заявник звертає увагу на те, що вказане рішення № 505 від 12.12.2022 року прийнято виконавчим комітетом ЗМР на виконання рішення ЗМР № 70 від 07.12.2022 року, дія якого зупинена 12.12.2022 року, відповідно до ухвали суду від 12.12.2022року в справі № 280/6959/22.

Зазначене, на думку позивача, є підставою для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів, за захистом яких він звернувся до суду та очевидними є ознаки протиправної спірних рішень.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 02.01.2023 року у справі №280/7226/22 заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову задоволено.

Вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12.12.2022 № 505 «Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради» до набрання законної сили судовим рішенням по даній справі.

Не погоджуючись з винесеною ухвалою Запорізька міська рада звернулася до апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою.

В обґрунтування скарги, апелянт зазначає, відповідачі діяли правомірно, в межах своїх повноважень та компетенції враховуючи норми діючого законодавства з урахуванням інтересів територіальної громади, а отже в суду були відсутні підстави вважати рішення сесії, рішення виконавчого комітету заздалегідь неправомірним, а тому обрання такого виду забезпечення не відповідає принципам та меті адміністративного судочинства. Застосувавши такий вид забезпечення позову, як зупинення рішення, суд фактично визнав, але не перевірив та не міг перевірити законність та обґрунтованість рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради № 505 від 12.12.2022 року «Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради», що є грубим порушення процесуальних норм, передбачених Кодексом адміністративного судочинства.

На підставі положень п. 1 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Вирішуючи питання про наявність обставин, що дають підстави для забезпечення позову, суд виходить з наступного.

Судом встановлено, що предметом розгляду даної справи є законність та обґрунтованість рішення Запорізької міської ради від 07.12.2022 року № 70 «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради» та рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради від 12.12.2022 року № 505 «Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради».

В обґрунтування підстав забезпечення позову зазначено, що розпорядженням Запорізького міського голови від 29.11.2018 року № 2481 к/тр позивача призначено головним лікарем комунальної установи «Міська клінічна лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги міста Запоріжжя» та укладено відповідний контракт.

У зв`язку із припиненням юридичної особи - комунальної установи «Міська клінічна лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги міста Запоріжжя» шляхом перетворення у комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги» Запорізької міської ради, 29.03.2019 року розпорядженням Запорізького міського голови № 621 к/тр внесено зміни до контракту від 29.11.2018 року та укладено додаткову угоду з позивачем як з директором КНП «МЛЕ та ШМД».

29 вересня 2021 року розпорядженням Запорізького міського голови № 1992 к/тр внесено зміни до контракту від 29.11.2018 року та укладено додаткову угоду, відповідно до якої контракт, укладений з позивачем як з директором КНП «МЛЕ та ШМД» ЗМР, продовжено на 3 (три) роки - до 03.12.2024 року.

Рішення ЗМР від 07.12.2022 № 70 та його виконавчого комітету від 12.12.2022 № 505 є підставою для припинення КНП «МЛЕ та ШМД» ЗМР, керівником якого я являюсь відповідно до умов чинного контракту, а тому прийняття та реалізація вказаних рішень органів місцевого самоврядування безумовно призведе до припинення контракту зі мною, а тому ставить під загрозу та зачіпає моє конституційне право на працю.

Повне виконання рішення виконавчого комітету ЗМР призведе до припинення юридичної особи КНП «Міська лікарня екстреної швидкої медичної допомоги» ЗМР та, як наслідок, втрати мною роботи, що унеможливить ефективний захист та поновлення мого конституційного права на працю.

Крім того, подальша реалізація рішення виконкому ЗМР від 12.12.2022 № 505 ставить під загрозу конституційні права на працю членів трудового колективу, прав територіальної громади на надання належної безоплатної медичної допомоги мешканцям міста.

Відповідно до ч. 1 ст.150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Згідно з ч. 2 ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України, забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За правилами ч.ч. 1, 2 ст. 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

При цьому, суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

За приписами пункту 5 частини 3 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

З аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.

Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за заявою позивача.

Із наведеного випливає, що вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

На думку заявника, питання припинення діяльності медичного закладу може вирішуватись лише через достатньо зрозумілу висловлену волю територіальної громади на це, а спірні рішення відповідача прийняті з грубим ігноруванням норм чинного законодавства.

Також заявник зауважує, що рішення ЗМР від 07.12.2022 року № 70 та його виконавчого комітету від 12.12.2022 року № 505 є підставою для припинення КНП «МЛЕ та ШМД» ЗМР, керівником якого він являється відповідно до умов чинного контракту, а тому прийняття та реалізація вказаних рішень органів місцевого самоврядування безумовно призведе до припинення контракту з ним та ставить під загрозу конституційні права на працю членів трудового колективу.

Таким чином, у випадку ухвалення рішення про задоволенні позовних вимог після закінчення процесу реорганізації буде відсутній ефективний спосіб захисту порушених прав позивача, членів трудового колективу, територіальної громади, а також інтересів самого КНП «Міська лікарня екстреної швидкої медичної допомоги ЗМР, оскільки така юридична особа вже не буде юридично існувати.

Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд бере до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що при розгляді заяви про забезпечення позову не вирішується питання про законність та обґрунтованість позовних вимог.

До предмета доказування на цій стадії входить лише питання про те, чи може існуючий стан організації правовідносин ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення.

У рішенні Конституційного Суду України від 16.06.2011 №5-рп/2011 у справі N 1-6/2011 зазначено, що судочинство охоплює, зокрема, інститут забезпечення позову, який сприяє виконанню рішень суду і гарантує можливість реалізації кожним конституційного права на судовий захист, встановленого статтею 55 Конституції України.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що оскільки позивачем поданий позов немайнового характеру, то в цьому випадку має застосовуватися та досліджуватися така підстава вжиття заходів забезпечення позову як достатньо обґрунтоване припущення, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.

Забезпечення позову допускається, якщо невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.

При цьому, забезпечення позову по суті - це обмеження суб`єктивних прав, свобод та інтересів відповідача або пов`язаних з ним інших осіб з метою забезпечення реалізації в майбутньому актів правосуддя і задоволених вимог позивача (заявника).

У вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності затруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Обрання належного, відповідного предмету спору, заходу забезпечення позову сприяє дотриманню принципу співвіднесення виду заходу до забезпечення позову з заявленими позивачем вимогами, що зрештою дає змогу досягти збалансованості інтересів сторін та інших учасників судового процесу під час вирішення спору та як наслідок ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача без порушення або безпідставного обмеження при цьому прав та охоронюваних інтересів інших учасників провадження у справі або осіб, які не є учасниками цього судового процесу (аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 21.08.2020 року у справі № 904/2357/20).

В таких немайнових спорах має досліджуватися, чи не призведе невжиття заявленого заходу забезпечення позову до порушення вимоги щодо справедливого та ефективного захисту порушених прав, зокрема, чи зможе позивач їх захистити в межах одного цього судового провадження за його позовом без нових звернень до суду (висновок у постанові Об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16.08.2018 року у справі №910/1040/18).

Метою забезпечення позову є вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій із боку відповідача з тим, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі задля попередження потенційних труднощів у подальшому виконанні такого рішення (постанова Верховного Суду від 08.10.2018 року у справі №913/257/18).

Посилання заявника на прийняття рішення Запорізької міської ради від 12.12.2022 року № 505 без дотримання норм чинного законодавства, не приймаються судом до уваги, оскільки зазначена обставина підлягає з`ясуванню при розгляді спору по суті та не може виступати на етапі прийняття рішення про забезпечення позову як встановлена обставина.

Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом.

Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень.

У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі №826/16509/18, від 06.02.2019 у справі №826/13306/18 та від 20.05.2020 у справі №640/11330/19.

В даному випадку однією з таких ознак є те, що спірне рішення № 505 від 12.12.2022 року прийнято виконавчим комітетом ЗМР на виконання рішення ЗМР № 70 від 07.12.2022 року, дія якого зупинена 12.12.2022 року, відповідно до ухвали суду від 12.12.2022року в справі № 280/6959/22.

Для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, що загроза ускладнення виконання рішення суду чи ефективного захисту такого права дійсно існує. Загроза повинна бути прямо пов`язана з об`єктом спору та мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, встановлені в пункті 1 частини другої статті 150 КАС України (постанова Верховного Суду від 11.01.2023 року по справі №640/10679/22).

Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.

Як встановлено судом, позивач є директором КНП «МЛЕ та ШМД» ЗМР з терміном дії контракту до 03.12.2024 року.

На підставі оскаржуваного рішення відбудеться чергова передача повноважень у сфері закладів охорони здоров`я, позбавляючи при цьому відповідної компетенції КНП «МЛЕ та ШМД» ЗМР з питань надання належної безоплатної медичної допомоги мешканцям міста.

Отже, для позивача як діючого директора КНП «МЛЕ та ШМД» ЗМР настають невідворотні правові наслідки, а саме: втрата можливості роботи за відповідною посадою на підставі контракту, дія якого не закінчилася.

Положеннями ст. 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Право на працю захищено також і на міжнародному рівні, в тому числі в статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права.

В свою чергу, у випадку обмеження можливості завершити процедуру реорганізації закладу охорони здоров`я, запобігання вивільненню працівників, буде створена передумова для можливості ефективного відновлення прав позивача, буде збережено необхідний баланс між негативними наслідками від оскаржуваного нормативно-правового акту для певного кола осіб, безпосередньо цих осіб та інших учасників правовідносин, врегульованих цим актом, до моменту вирішення в судовому порядку питання про його чинність.

В протилежному випадку, за час вирішення даного спору процедура реорганізації закладу охорони здоров`я може бути завершена, і відновити становище, що існувало до ухвалення оскаржуваних у справі актів, буде неможливо.

Викладене свідчить про специфіку спірних правовідносин, яка має бути врахована судом при вирішенні питання про вжиття заходів до забезпечення позову.

Підсумовуючи вищевикладені обставини, суд вважає, що позивачем у визначеному законом порядку доведено наявність істотної та очевидної загрози заподіяння шкоди його правам в результаті прийняття оскаржуваних в межах даної справи рішень.

Колегія суддів, здійснивши оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову, дійшла висновку, що подана заява відповідає зазначеним вище вимогам.

Зважаючи на викладене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що незастосування заходів до забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради залишити без задоволення.

Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 02.01.2023 в адміністративній справі №280/7226/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Повне судове рішення складено 26 квітня 2023 року.

Головуючий - суддяН.А. Олефіренко

суддяС.В. Білак

суддяВ.А. Шальєва