Постанова

від 01.05.2023 по справі 540/913/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 травня 2023 року

м. Київ

справа № 540/913/21

адміністративне провадження № К/9901/40933/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю., судді Коваленко Н.В.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «СІМАНТЕКС»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та здійснення заходів державного регулювання,

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Турецької І.О., Стас Л.В., Шеметенко Л.П. від 28 жовтня 2021 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «СІМАНТЕКС» (далі - ТОВ «СІМАНТЕКС», позивач) звернулося до суду із адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 23 грудня 2020 року № 2607 про накладення штрафу.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що в період з дня отримання ліцензії та на дату проведення перевірки ліцензована діяльність з постачання електричної енергії споживачам ТОВ «СІМАНТЕКС» не здійснювалась, а тому відповідно до пункту 2.5 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 3а-НКРЕКП-постачання електричної енергії (місячна) «Звіт про діяльність постачальника електричної енергії», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282 «Про затвердження форм звітності НКРЕКП для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення», у відповідних графах звітного періоду поданих звітів № 3а-НКРЕКП (місячна) за вересень 2020 року та № 3-НКРЕКП-моніторинг-постачання (місячна) за вересень 2020 року, а також в звітах за попередні та наступні періоди, проставленні « 0». Як зауважує позивач, статтею 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» не передбачений штраф за неподання звітності, а тому у відповідача не було правових підстав для винесення спірної постанови.

3. Позивач також зазначив, що застосована відповідачем санкція за виявлені під час перевірки порушення є непропорційною вчиненому правопорушенню, при застосуванні санкції не враховано ступінь тяжкості такого правопорушення та його наслідки для інтересів ринку та учасників ринку, а також спірна постанова порушує принцип недискримінації, згідно якого рішення суб`єктів владних повноважень не можуть призводити до звуження юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, у порівнянні з обсягом прав та обов`язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо лише така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу. Також позивач посилався на порушення відповідачем порядку повідомлення про час та місце розгляду справи про порушення на ринку електричної енергії.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 4 червня 2021 року в задоволенні позову ТОВ «СІМАНТЕКС» відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оприлюднення на офіційному вебсайті НКРЕКП оголошення про проведення 23 грудня 2020 року о 12:00 год. засідання у формі відкритого слухання про результати проведення позапланових невиїзних перевірок дотримання підприємствами вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, зокрема, ТОВ «СІМАНТЕКС» свідчить про відсутність порушення права суб`єкта господарювання своєчасно ознайомитися з актом перевірки та довести свої обґрунтування, а також усунути порушення до винесення спірної постанови. Також суд першої інстанції зазначив, що неподання звітності можна вважати недотриманням вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а тому відповідач правильно застосував штрафну санкцію за виявлене порушення на підставі підпункту «в» пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії».

6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року апеляційну скаргу ТОВ «СІМАНТЕКС» задоволено, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 4 червня 2021 року скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції прийняв до уваги роздруківку відстеження поштового відправлення за штриховим кодовим ідентифікатором, з якої судом встановлено, що матеріали позапланової невиїзної перевірки були надіслані позивачу рекомендованим поштовим відправленням 30 листопада 2020 року, однак це відправлене не було вручено під час доставки; доказів того, що НКРЕКП в день розгляду питання щодо позивача про результати невиїзної позапланової перевірки перевірила обставини належного його повідомлення, в матеріалах справи відсутні. З огляду на це та враховуючи, що особі, до якої застосовується штрафна санкція, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову.

8. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що неподання або несвоєчасне подання звітності, а також надання недостовірної інформації у такій звітності та недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, є різними видами порушень, визначених відповідно пунктом 7 та пунктом 2 частини другої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», а тому штрафна санкція застосована відповідачем фактично за інший вид порушення, ніж той, що було виявлено та відображено в акті перевірки, що є правовою підставою для визнання протиправною та скасування спірної постанови про накладення штрафу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 4 червня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував у спірних правовідносинах положення статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» та пункту 5.5 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (далі - Порядок № 428), з огляду на те, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо порядку застосування вищезазначених норм права.

11. Крім того, скаржник наголошує на відсутності висновків Верховного Суду щодо того, чи свідчить направлення акта перевірки позивачу, оприлюднення акта перевірки та питання порядку денного засідання НКРЕКП, на якому розглядатиметься акт перевірки разом з обґрунтуванням та проєктом рішення, на офіційному веб-сайті НКРЕКП, про вчинення НКРЕКП всіх можливих дій, передбачених чинним законодавством, зокрема статтею 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», щодо повідомлення позивача про здійснену перевірку.

12. Скаржник також посилається на неврахування судом апеляційної інстанції правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, у якому йдеться про те, що якщо за результатом проведеної в установленому порядку перевірки НКРЕКП виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», є дискреційними повноваженнями НКРЕКП.

13. Від ТОВ «СІМАНТЕКС» надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильного висновку про протиправність спірної постанови про накладення штрафу з огляду на непропорційність застосованої відповідачем санкції та невмотивованість підстав для застосування саме штрафної, а не іншої передбаченої Законом санкції до позивача, а також враховуючи порушення НКРЕКП порядку повідомлення позивача про час та місце розгляду справи щодо притягнення його до відповідальності; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Касаційну скаргу подано до суду 11 листопада 2021 року.

15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 листопада 2021 року для розгляду цієї справи було визначено склад колегії суддів: Губська О.А., Білак М.В. та Калашнікова О.В.

16. Ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 540/913/21, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.

17. 23 листопада 2021 року від НКРЕКП надійшло клопотання про зупинення виконання оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції, в задоволення якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2021 року.

18. Разом з цим, суддею-доповідачем Губською О.А. та суддями Білак М.В., Калашніковою О.В., заявлено самовідводи, які обґрунтовані порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, а саме: без урахування спеціалізації.

19. Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2023 року задоволено заяви суддів про самовідвід та передано матеріали касаційної скарги у справі № 540/913/21 (провадження № К/9901/40933/21) до секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді.

20. Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями від 13 квітня 2023 року для розгляду справи № 540/913/21 було визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Бучик А.Ю. та Коваленко Н.В.

21. Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2023 року справу № 540/913/21 призначено до розгляду у порядку письмового провадження без виклику та повідомлення учасників справи. Цією ж ухвалою відмовлено у задоволенні клопотання НКРЕКП про розгляд справи № 540/913/21 у судовому засіданні за участю представника відповідача.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

22. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що постановою від 2 квітня 2019 року № 477 НКРЕКП постановила видати ліцензію на право провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, зокрема ТОВ «СІМАНТЕКС».

23. Постановою НКРЕКП від 18 листопада 2020 року № 2133 вирішено провести позапланову невиїзну перевірку дотримання нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, суб`єктами господарювання, у тому числі ТОВ «СІМАНТЕКС».

24. 24 листопада 2020 року проведена позапланова невиїзна перевірка дотримання ТОВ «СІМАНТЕКС» вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання електричної енергії, за результатами якої складений акт № 489.

25. За результатами перевірки встановлено такі порушення :

Інструкції щодо заповнення форми звітності № 3а-НКРЕКП-постачання енергії (місячна) «Звіт про діяльність постачальника електричної енергії», а саме:

- пункту 2.2 глави 2 Інструкції № 3а-НКРЕКП у частині подання форми звітності до НКРЕКП та її територіального органу у відповідному регіоні;

- пункту 2.3 глави 2 2 Інструкції № 3а-НКРЕКП у частині направлення звітності до НКРЕКП на паперових носіях;

Інструкції щодо заповнення форм звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг-постачання (місячна) «Звіт про обсяги закупівлі та продажу електричної енергії», а саме:

- пункту 2.1 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП-моніторинг щодо обов`язку енергопостачальника подавати до НКРЕКП щомісяця до 25 числа місяця, наступного за звітним періодом, форму звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг;

- пункту 2.3 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП-моніторинг щодо направлення форми звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг на паперових носіях.

26. На підставі акта № 489 НКРЕКП 23 грудня 2020 року прийняла постанову № 2607, якою на ТОВ «СІМАНТЕКС» накладений штраф у розмірі 85 000,00 грн за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

28. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

29. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

30. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

31. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.

32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

33. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

34. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» та пункту 5.5 Порядку № 428.

35. Неправильність застосування судом апеляційної інстанції вищезазначених норм законодавства скаржник вбачає в необґрунтованому звуженні змісту цих норм у процесі їх тлумачення, у зв`язку з чим суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильного висновку про те, що за таке правопорушення, як несвоєчасне подання звітності, передбаченої Законом України «Про ринок електричної енергії», не може застосовуватися штрафна санкція, оскільки таке правопорушення відсутнє у переліку, визначеному частиною четвертою статті 77 цього Закону, в якій встановлено конкретні розміри штрафу за відповідні види правопорушень.

36. Скаржник вважає, що правильним є таке розуміння положень статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у сукупності з пунктом 5.5 Порядку № 428, відповідно до якого правопорушення, що полягає у недотриманні вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, охоплює собою таке правопорушення, як несвоєчасне подання або неподання звітності.

37. Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції зазначених норм матеріального права, колегія суддів виходить з наступного.

38. Відповідно до статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені Законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерації) та використання скидного енергопотенціалу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, Законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання»

39. Згідно із частиною першою статті 77 Закону України «При ринок електричної енергії» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.

Частина друга статті 77 цього ж Закону розкриває, що саме є порушенням нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, визначаючи перелік таких правопорушень, до яких віднесено, зокрема: недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії (пункт 2); неподання або несвоєчасне подання звітності, передбаченої цим Законом, а також надання недостовірної інформації у такій звітності (пункт 7).

40. За такого правового врегулювання, колегія суддів вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про те, що правова конструкція частини першої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» визначає, що учасники ринку електричної енергії несуть відповідальність у встановленому законом порядку та розмірах за порушення нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії. Проте у частині другій цієї ж статті законодавець уточнює перелік правопорушень таких нормативно-правових актів, який є вичерпним. При цьому правопорушення у вигляді неподання або несвоєчасного подання звітності, передбаченої цим Законом, є окремим видом правопорушення, яке виділено у пункті 7 частини другої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» поряд (окремо) з таким видом правопорушення, як недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, що визначено у пункті 2 частини другої цієї ж статті.

41. Згідно із частиною третьою статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді:

1) попередження про необхідність усунення порушень;

2) штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

Пункт 4 частини четвертої статті 77 цього ж Закону містить перелік правопорушень, за які до учасника ринку електричної енергії може бути застосована санкція у вигляді штрафу.

Зокрема, відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» встановлений штраф від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за:

а) за провадження господарської діяльності на ринку електричної енергії за відсутності остаточного рішення про сертифікацію, прийнятого щодо відповідного суб`єкта;

б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню;

в) за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;

г) за відмову в доступі до системи передачі або системи розподілу в непередбачених законом випадках;

42. Водночас, зі змісту положень частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» вбачається, що штрафна санкція за порушення, що виражається у неподанні або несвоєчасному поданні звітності, передбаченої цим Законом, не передбачена. При цьому, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, законодавець не звільняє суб`єкта господарювання, що є учасником ринку електричної енергії, від відповідальності за неподання або несвоєчасне подання звітності, передбаченої Законом, а встановлює в частині третій статті 77 вказаного Закону, окрім штрафу, інші види санкцій, зокрема попередження про необхідність усунення порушень.

43. В аспекті забезпечення юридичної визначеності у питанні правового регулювання виду та розмірів санкцій за правопорушення на ринку енергетики та комунальних послуг, колегія суддів звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, висловлений у постановах від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20 та від 2 листопада 2022 року у справі № 260/2484/21, відповідно до якого широке тлумачення положення «інші нормативно-правові акти», застосованого у Ліцензійних умовах, може призводити до непередбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

Також Верховний Суд у вищезгаданих правових висновках зазначив, що: «За усталеною практикою Європейського суду з прав людини вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи».

44. З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що оскільки законодавець у частині другій статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» розмежував два види порушень нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії: недотримання таких актів (пункт 2) та несвоєчасне подання або неподання звітності, передбаченої цим Законом, або наведення у ній недостовірної інформації (пункт 7), то за порушення, передбачене пунктом 7 частини другої статті 77 цього Закону (спеціальний вид санкцій), яке фактично було виявлено під час перевірки, не може бути застосована штрафна санкція, встановлена пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», оскільки вона може застосовуватися саме за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

45. Суд апеляційної інстанції також обґрунтовано звернув увагу, що на користь наведеної правової позиції свідчать ті обставини, що НКРЕКП постановою від 18 листопада 2020 року № 2133, якою вирішено провести позапланову невиїзну перевірку, послалася на пункт 2 частини восьмої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», який унормовує, що позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу з підстав, зокрема неподання, несвоєчасного подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних. Інші порушення вимагають проведення планових або позапланових виїзних перевірок.

46. Крім того, відповідно до пункту 5.5 Порядку № 428 орган державного контролю під час проведення позапланової невиїзної перевірки повинен з`ясовувати лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для її здійснення, із зазначенням цих питань у посвідченні на проведення такої перевірки.

47. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що у посвідченні на проведення позапланової невиїзної перевірки від 20 листопада 2020 року № 592 підставою для проведення перевірки зазначено необхідність з`ясування дотримання ТОВ «СІМАНТЕКС» вимог постанови НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282 «Про затвердження форм звітності НКРЕКП для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення», а саме: пунктів 2.2 та 2.3 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 3а-НКРЕКП-постачання енергії (місячна) «Звіт про діяльність постачальника електричної енергії», а також постанови НКРЕКП від 29 березня 2019 року № 450 «Про затвердження форм звітності з моніторингу для учасників ринку електричної енергії та інструкцій щодо їх заповнення», а саме: пунктів 2.1 та 2.3 глави 2 Інструкції щодо заповнення форм звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг-постачання (місячна) «Звіт про обсяги закупівлі та продажу електричної енергії».

48. Судами також встановлено та не заперечується сторонами, що в акті позапланової невиїзної перевірки від 24 листопада 2020 року № 489 встановлені такі порушення ТОВ «СІМАНТЕКС», як неподання до НКРЕКП на паперових носіях та в електронному вигляді форму звітності № 3-НКРЕКП-моніторинг за вересень 2020 року та до сектору НКРЕКП у Херсонській області на паперових носіях форму звітності № 3а-НКРЕКП за вересень 2020 року, чим порушено вимоги пунктів 2.2 та 2.3 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП та пунктів 2.1 та 2.3 глави 2 № 3а-НКРЕКП.

49. На цій підставі, правильними є висновки суду апеляційної інстанції, що позапланова невиїзна перевірка здійснювалася НКРЕКП щодо ТОВ «СІМАНТЕКС» з підстави неподання або несвоєчасного подання останнім звітності відповідно до пунктів 2.2 та 2.3 глави 2 Інструкції № 3-НКРЕКП та пунктів 2.1 та 2.3 глави 2 № 3а-НКРЕКП, а виявлені під час перевірки порушення полягали у неподанні учасником ринку електричної енергії за вересень 2020 року звітності до НКРЕКП та до сектору НКРЕКП у Херсонській області в електронній формі та на паперових носіях.

50. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, у спірній постанові від 23 грудня 2020 року № 2607 на позивача накладено штраф у розмірі 85 000,0 грн, що складає 5 тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян, тобто за пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії».

51. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що положення частин першої-четвертої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у сукупності з положеннями пункту 5.5 Порядку № 428 необхідно розуміти так, що перевірка суб`єкта господарювання, що здійснює діяльність на ринку електричної енергії, може бути проведена виключно щодо питань, необхідність перевірки яких стала підставою для її здійснення та перелік яких визначений у направленні на проведення перевірки; у разі виявлення НКРЕКП під час проведення перевірки суб`єкта господарювання конкретного порушення нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, визначеного частиною другою статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», до такого суб`єкта може бути застосована штрафна санкція лише у випадку, якщо частиною четвертою статті 77 цього ж Закону передбачено застосування штрафної санкції за цей конкретний вид порушення та тільки у розмірі, визначеному відповідним пунктом частини четвертої цієї статті.

52. Стосовно доводів скаржника про неврахування судом апеляційної інстанції правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, про дискреційність повноважень НКРЕКП при визначені конкретного розміру штрафної санкції, колегія суддів зазначає наступне.

53. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

54. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

55. У пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року № 1395/5, дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

56. Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» («Pedersen and Baadsgaard v. Denmark», заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

57. Разом з тим, у рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

58. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» (набирає чинності 15 грудня 2023 року) дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.

59. Частиною третьою статті 6 цього ж Закону визначено, що здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:

1) дискреційне повноваження передбачено законом;

2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;

3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;

4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.

60. З огляду на вищезазначене, дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною.

Характерними ознаками адміністративного розсуду є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.

61. Визначаючи наявність та межі у НКРЕКП у спірних правовідносинах дискреційних повноважень, Суд враховує, що частинами першою та другою статті 277 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони передбачено, що регуляторний орган повинен бути законодавчо відокремленим і функціонально незалежним від будь-якого державного чи приватного суб`єкта господарювання та достатньо вповноважений, щоб гарантувати ефективну конкуренцію і ефективне функціонування ринку. Рішення та процедури, що використовуються регуляторним органом, повинні бути об`єктивними стосовно всіх учасників ринку.

62. Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП, є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

63. Згідно статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

64. Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних та невиїзних перевірок; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні санкції у порядку та розмірах, визначених законом.

65. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20 та від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21.

66. Відповідно до частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.

67. Отже, з вищенаведених норм права та з урахуванням положень статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» та статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», дискреція НКРЕКП під час вибору виду та конкретного розміру санкції до учасника ринку електричної енергії обмежена видом конкретного правопорушення, тобто відповідністю санкції тому порушенню, за яке законом така санкція може бути застосована; його тяжкістю, тобто мірою негативного впливу на споживачів і функціонування ринку електричної енергії; поведінкою порушника, тобто ставленням учасника ринку до вчиненого порушення, спрямованістю дій останнього на усунення такого порушення та його негативних наслідків або, навпаки, на приховання вчинення такого порушення.

68. Отже, за встановлених обставин справи НКРЕКП не наділена абсолютними дискреційними повноваженням у застосуванні штрафної санкції до ТОВ «СІМАНТЕКС», оскільки така санкція та її розмір мають відповідати конкретному виду виявленого правопорушення, тобто НКРЕКП може встановлювати конкретний розмір штрафної санкції за умови, що він визначений у межах закону та передбачений за конкретно виявлене правопорушення.

69. Ці висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 826/16911/18, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21 та від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21.

70. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що застосування до позивача штрафної санкції за правопорушення, за яке частиною четвертою статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» не передбачено можливість застосування штрафної санкції взагалі, є достатньою підставою для висновку, що така постанова не відповідає критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

71. Разом з тим, стосовно доводів скаржника про помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо того, що відповідач, за встановлених обставин справи, не здійснив усі необхідні заходи для належного повідомлення позивача про виявлене порушення, колегія суддів зазначає наступне.

72. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

73. Аналогічні положення визначені у пункті 5.7 Порядку № 428, в якому зазначено, що про результати позапланової невиїзної перевірки (про факти виявлення порушень законодавства та їх перелік або про відсутність порушень) ліцензіат повідомляється рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів після підписання акта про результати позапланової невиїзної перевірки з надсиланням ліцензіату відповідного акта перевірки. Ліцензіат, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

74. Зі змісту наведених норм права вбачається, що Регулятор зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про факт проведення перевірки та виявлені під час такої перевірки правопорушення шляхом, зокрема направлення відповідного повідомлення рекомендованим листом протягом п`яти днів з моменту підписання акта перевірки. Додатковим способом повідомлення про результати проведеної перевірки законодавство визначає оприлюднення акта перевірки на офіційному вебсайті Регулятора. Такий обов`язок покладається на Регулятора з метою надання можливості суб`єкту господарювання, щодо якого здійснюється перевірка, надати свої заперечення та пояснення, а також усунути, за можливості, вчинене порушення.

75. В аспекті встановлення факту повідомлення суб`єкта господарювання про час та місце розгляду справи колегія суддів звертає увагу, що у національному законодавстві та судовій практиці може застосовуватися такий засіб юридичної техніки, як юридична фікція (legal fiction).

Зокрема, у постанові від 1 липня 2020 року у справі № 303/903/18 Верховний Суд роз`яснив, що фікція - це неіснуюче положення, що визнається законодавством таким, що існує, і стає в силу цього загальнообов`язковим; засіб юридичної техніки, за допомогою якого конструюється завідомо неіснуюче становище (відношення або стан), що визнається існуючим і маючим імперативність, що виконує роль бракуючого юридичного факту в ситуації нездоланної невідомості, закріплене нормою права.

Отже, юридична фікція (legal fiction) - це умовно прийнятий факт, що не може бути спростований у процесі доказування та беззаперечно приймається за істину (має імперативний характер), зовнішньою формою якого є норми матеріального та процесуального права. Застосування юридичних фікцій має на меті забезпечення принципу правової визначеності та, головним чином, спрямовано на фіксацію виконання уповноваженим суб?єктом певного обов?язку у визначених законом випадках.

76. Таким чином, з метою забезпечення дотримання встановленого законодавством строку розгляду та вирішення справи у сфері порушення законодавства, що регулює функціонування ринку енергетики та комунальних послуг, за умови, що Регулятор виконав усі визначені законодавством дії, спрямовані на повідомлення учасника ринку енергетики та комунальних послуг про результати проведеної щодо нього перевірки (направлення рекомендованим листом на юридичну адресу суб`єкта господарювання акта перевірки, оприлюднення цього акта перевірки разом з іншими матеріалами справи на офіційному вебсайті Регулятора), вважається, що відповідний учасник ринку енергетики та комунальних послуг про час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.

77. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, акт перевірки від 24 листопада 2020 року № 489 направлено рекомендованим листом 30 листопада 2020 року, а також оприлюднено на офіційному веб-сайті НКРЕКП 25 листопада 2020 року.

Разом з тим, з роздруківки відстеження поштового відправлення за штриховим ідентифікатором судом апеляційної інстанції встановлено, що рекомендоване відправлене не було вручено під час доставки.

78. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про недотримання НКРЕКП встановленого порядку повідомлення ліцензіата про результати проведеної перевірки, оскільки, зокрема кореспонденція не була вручена адресату під час доставки та, враховуючи положення пунктів 7.4 та 7.7 Регламенту НКРЕКП, відповідно до яких розгляд питання, включеного до порядку денного, за пропозицією представника структурного підрозділу, члена або Голови НКРЕКП може бути відкладено (перенесено, продовжено, змінено, виключено) у межах строків для розгляду та прийняття рішення, визначених чинним законодавством, за наявності таких обставин, зокрема, неявка на засідання запрошених осіб, якщо їх присутність є обов`язковою.

79. Проте, колегія суддів не погоджується з такими висновками, виходячи з наступного.

80. У постанові від 4 жовтня 2022 року у справі № 420/1842/21 Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб`єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способам, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності керівника або іншої уповноваженої особи суб`єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку.

Суд також зазначив, що суди не повинні допускати надмірного формалізму при наданні правової оцінки правомірності прийнятих рішень або вчинених дій (бездіяльності) суб`єктів владних повноважень під час проведення планових чи позапланових заходів, та враховувати явно недобросовісну поведінки суб`єкта господарювання, яка унеможливила дотримання встановленого порядку здійснення перевірки.

81. Аналогічні правові висновки містяться у постанові Верховного Суду від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, в якій Суд наголосив, що формальні порушення, допущені суб`єктом владних повноважень під час повідомлення суб`єкта господарювання про наміри провести перевірку, а також про розгляд щодо нього справи про порушення законодавства, за умови, що під час судового розгляду справи судами не було встановлено необґрунтованості висновків контролюючого органу по суті виявленого порушення, мають ознаки «правового пуризму» та не можуть слугувати самостійною підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.

82. Крім того, Суд враховує, що за змістом статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та пункту 7.4 Порядку № 428, НКРЕКП зобов`язана розглянути питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та прийняти рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкції у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає. Законодавством не визначені виключення щодо дотримання цього строку розгляду справи стосовно ліцензіата та прийняття у ній рішення.

83. Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, акт перевірки № 489 був складений 24 листопада 2020 року, отже, справа про порушення мала бути розглянута з прийняттям відповідного рішення до 24 грудня 2020 року. З огляду на зазначене, НКРЕКП не мала можливості перенести засідання, на якому розглядалася справа щодо ТОВ «СІМАНТЕКС» та яке відбулося 23 грудня 2020 року, оскільки це було б порушенням 30-ти денного строку, встановленого законом.

84. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що, за встановлених обставин справи, з урахуванням вимог статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та пункту 7.4 Порядку № 428, НКРЕКП здійснило всі належні дії, спрямовані на своєчасне повідомлення позивача про результати проведеної перевірки, направивши акт перевірки рекомендованим листом позивачу у п`ятиденний строк з моменту підписання, оприлюднивши акта перевірки та питання порядку денного засідання НКРЕКП, на якому розглядатиметься акт перевірки разом з обґрунтуванням та проєктом рішення на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

85. Тому в указаній частині суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування положень статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та пункту 7.4 Порядку № 428, оскільки не врахував правових висновків Верховного Суду, викладених, зокрема у постановах від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/174 та від 4 жовтня 2022 року у справі № 420/1842/21, внаслідок чого дійшов необґрунтованого висновку про недотримання відповідачем установленого порядку повідомлення позивача про результати проведеної перевірки.

86. Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

87. На підставі вищезазначеного та враховуючи, що суд апеляційної інстанції дійшов загалом правильних висновків про необхідність задоволення позову, однак в основу мотивів поклав частково неправильні висновки, колегія суддів вважає за необхідне змінити мотивувальну частину оскаржуваної постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року, виклавши її у редакції цієї постанови Верховного Суду.

88. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

89. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.

90. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).

91. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.

92. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

93. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).

94. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcia Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.

95. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).

96. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.

97. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

98. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково, змінити мотивувальну частину постанови суду апеляційної інстанції, виклавши її у редакції цієї постанови; в іншій частині постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

99. З огляду на те, що касаційний суд змінює постанову суду апеляційної інстанції у мотивувальній частині, але резолютивну частину залишає без змін, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити частково.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року змінити, виклавши її мотивувальну частину відповідно до мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

В іншій частині постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

Н.В. Коваленко