Постанова

від 25.04.2023 по справі 914/1335/22

ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД

ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД

79010, м.Львів, вул.Личаківська,81

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"25" квітня 2023 р. Справа №914/1335/22

Західний апеляційний господарський суд у складі колегії:

Головуючого судді Бонк Т.Б.

Суддів Бойко С.М.,

Якімець Г.Г.,

секретар судового засідання Кострик К.,

представники сторін:

прокурора: Винницька Л.,

відповідача1: Наумець А.Г.,

відповідача2: Попова Д.І., Медвідь Ю.О.,

розглянувши апеляційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури від 16.02.2023 №15/1-198вих-23 (вх. суду від 20.02.2023 №01-05/515/23)

на ухвалу Господарського суду Львівської області від 31.01.2023 (повний текст ухвали складено 06.02.2023, суддя Запотічняк О.Д., м. Львів) про залишення позову без розгляду

у справі № 914/1335/22

за позовом: Заступника керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області, м. Львів,

до відповідача - 1: Львівська міська рада, м. Львів,

до відповідача - 2: Обслуговуючий кооператив Гаражно-будівельний кооператив Пікап, с. Зелів, Яворівський р-н, Львівська обл.,

про: визнання недійсним рішення сільської ради № 4824 від 12.11.2020; скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку

ВСТАНОВИВ:

У червні 2022року заступник керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області звернувся в інтересах держави до Господарського суду Львівської області з позовом до Львівської міської ради (як правонаступника Рясне-Руської сільської ради) та Обслуговуючого кооперативу «Гаражно-будівельний кооператив «Пікап» про визнання недійсним рішення сільської ради № 4824 від 12.11.2020 та скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку.

Позовні вимоги обгрунтовані тим, що вході здійснення представницької діяльності прокурором встановлено факт незаконної передачі земельної ділянки у приватну власність. Так, прокурор вказує, що рішенням Рясне-Руської сільської ради №3365 від 18.12.2019 прийнято у комунальну власність земельну ділянку площею 91,1650га з кадастровим номером №4610136300:06:012:003, а 19.12.2019 зареєстровано право комунальної власності на неї. В подальшому, рішенням від 19.05.2020 №3698 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 91,1650га на 13 земельних ділянок, в тому числі земельної ділянки площею 21,8466га з кадастровим номером №4610136300:06:012:0008.

Рішенням від 22.10.2020 №4584 Рясне-Руська сільська рада затвердила технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 21,8466га №4610136300:06:012:0008 на 190 земельних ділянок, серед яких земельна ділянка площею 0,1000га за кадастровим номером №4610137500:12:005:0166, на яку 23.10.2020 зареєстровано право комунальної власності.

12.11.2020 Рясне-Руської сільською радою прийнято рішення № 4824 про передачу земельної ділянки №4610137500:12:005:0166 у приватну власність ОК ГБК «Пікап» для будівництва та обслуговування гаражів, а 20.11.2020 кооператив зареєстрував право власності на цю ділянку.

Прокурор вважає вказане рішення незаконним, оскільки таке прийняте з порушенням вимог ст. 41 ЗК України за відсутності затвердженої містобудівної документації. Крім того, при передачі кооперативу землі порушено цільове призначення земельної ділянки, оскільки в порядку ст. 41 ЗК України для гаражного будівництва можуть передаватись земельні ділянки лише з цільовим призначенням-землі житлової та громадської забудови, водночас спірним рішенням передано земельну ділянку за категорією земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики та оборони. Також прокурор вказує про порушення умов передачі ділянки гаражно-будівельному кооперативу, оскільки з аналізу статуту відповідача2 вбачається, що такий не має на меті здійснення виключно гаражного будівництва для забезпечення його членів, а є юридичною особою, створеною з метою отримання прибутку.

Як на наявність підстав для представлення інтересів держави прокурор зазначив, що уповноваженим органом на захист інтересів держави є Львівська міська рада, однак, оскільки позивач та відповідач у даному спорі збігається в одній особі, міська рада може бути виключно відповідачем. Інший орган, який має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади на звернення до суду з позовом про визнання недійсним рішення органів місцевого самоврядування та скасування державної реєстрації права власності, відсутній, зокрема, органи Держгеокадастру лише мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Ухвалою Господарського суду Львівської області від 31.01.2023 у справі № 914/1335/22 позовну заяву заступника керівника Франківської окружної прокуратури до Львівської міської ради та ОК Гаражно-будівельний кооператив Пікап про визнання недійсним рішення сільської ради № 4823 від 12.11.2020, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку - залишено без розгляду відповідно до п. 2 ч.1 ст. 226 ГПК України.

При прийнятті ухвали суд першої інстанції виходив з того, що уповноваженим органом, який здійснює відповідні функції держави і який повинен був бути визначений як позивач на момент звернення з позовом, є територіальний орган Держгеокадастру, оскільки саме він здійснює контроль за використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності, а також за додержанням земельного законодавства, у тому числі органами місцевого самоврядування. Пославшись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 в справі № 910/5201/19 та постанову Верховного Суду від 01.06.2021 в справі № 925/929/19, суд вказав, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності. Відтак суд дійшов висновку, що прокуратурою не були виконані вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки звернувшись до суду без зазначення органу, прокурор не надав можливості уповноваженому органу держави самостійно відреагувати на стверджуване прокурором порушення, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову, чи вчинення інших дій для вирішення ситуації або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність порушення чи небажання вживати заходів самостійно.

Прокурор не погодився з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Так, посилаючись на постанови Верховного Суду від 24.09.2020 у справі №922/3272/18, від 01.09.2020 у справі №922/1441/19, Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17, від 20.07.2022 у справі №910/5201/19, прокурор вказує, що захист інтересів держави в особі територіальної громади має здійснювати відповідна рада, проте, у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування вчинив дії чи прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення органу місцевого самоврядування відповідачем, оскільки іншого органу, який міг здійснювати захист інтересів держави в особі територіальної громади, не існує. Зазначає, що враховуючи те, що спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності, не належить до земель сільськогосподарського призначення державної власності, Держгеокадастр не наділений у цьому випадку повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства не надають Держгеокадастру права для звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

У відзиві на апеляційну скаргу ОК Гаражно-будівельний кооператив Пікап просить залишити оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін, апеляційну скаргу прокурора-без задоволення.

Відповідач вказує, що відповідність висновку суду першої інстанції про наявність підстав для залишення поданого прокурором позову підтверджується постановою Західного апеляційного господарського суду від 16.11.2022 у справі №914/1085/21. Посилаючись на ст.ст. 2, 5, 6 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», п.4 Положення про Держгеокадастр, в редакції чинній станом на 22.06.2022, вказує, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок. Вказує, що у постановах від 13.12.2022 у справах №911/1428/18 та №916/3141/21 Верховний Суд вказав, що органи Держгеокадастру можуть звертатись з до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Ухвалою від 27.02.2023 у справі № 914/1335/22 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокурора.

Подальший рух справи викладено в ухвалах апеляційного суду.

Так, ухвалою від 28.03.2023 розгляд відкладено на 25.04.2023.

У додаткових поясненнях, поданих до суду 17.04.2023, відповідач вказує, що 28.04.2021 прийнято ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», яким внесено зміни до нормативно-правових актів щодо повноважень Держгеокадастру шляхом вилучення слів «в агропромисловому комплексу», чим, на думку кооперативу, розширено повноваження Держгеокадастру на усі правовідносини стосовно земельних ділянок усіх категорій та форм власності. Зазначає також, що з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури, зокрема, позбавлення, прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів до ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади» включено ст. 28, відповідно до якої центральні органи виконавчої влади вправі звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, визначений Конституцією та Законами України.

21.04.2023 від прокурора також надійшли письмові пояснення, в яких він зазначає, що з аналізу норм ч. 1 ст. 15-1 ЗК України, ч. 4 ст. 122 ЗК України та ст. 188 ЗК України вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, а також здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, в порядку передбаченому законом. У даному випадку спірна ділянка є ділянкою комунальної власності, тому Держгеокадастр не наділений повноваженнями власника щодо захисту права власності на неї, а позов у цій справі поданий прокурором не в межах заходів, які належать до державного контролю за використанням і охороною земель, передбачених ст. 1 ЗУ «Про державний контроль за використанням земель», а в межах спору щодо законності розпорядження земельною ділянкою комунальної власності несільськогосподарського призначення. Прокурор вказує, що жоден нормативно-правовий акт, який регламентує повноваження Держгеокадастру, не передбачає його права на звернення до суду з позовом про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування у земельній сфері та скасування державної реєстрації.

Також прокурор посилається на опубліковану 21.03.2023 постанову Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі №483/448/20, в якій Велика Палата вказала, що оскаржуючи рішення органу місцевого самоврядування, прокурор вправі звернутись до суду як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем, коли оскаржується рішення останнього, а також, що передбачена абзц. 2 та 4 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру» процедура повідомлення компетентного органу перед пред`явленням позову застосовується тільки у випадку, якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежно здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту, однак у даному випадку ГУ Держгеокадастру не є таким органом, прокурор з позовом звернувся самостійно.

У судовому засіданні 25.04.2023 прокурор та представник міської ради підтримали доводи та вимоги апеляційної скарги.

Представники кооперативу заперечили щодо апеляційної скарги та просили залишити оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін.

Розглянувши наявні у справі матеріали, давши належну правову оцінку доводам, які містяться в апеляційній скарзі, колегія суддів апеляційного господарського суду дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід задоволити, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції скасувати, з огляду на наступне.

Як зазначено вище, предметом апеляційного перегляду є ухвала суду першої інстанції, якою заявлений в інтересах держави позов прокурора залишено без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України, згідно з якою суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Згідно із частинами другою та третьою статті 4 ГПК України державні органи та органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до частини першої статті 53 ГПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду в інтересах інших осіб, державних чи суспільних інтересах та брати участь у цих справах.

Держава може вступати в цивільні (господарські) та адміністративні правовідносини.

У випадку, коли держава вступає в цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цих правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у господарських правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі N 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі N 915/478/18, від 26.06.2019 у справі N 587/430/16-ц). У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі N 761/3884/18, від 26.06.2019 у справі N 587/430/16-ц).

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з абзацами першим-третім частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

У постанові від 26.06.2019 у справі N 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зробила висновки, що суд під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункти 50, 51 указаної постанови).

У Рішенні від 08.04.99 N 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", Конституційний Суд України у процесі дослідження встановив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств із часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтував прийняттям органом місцевого самоврядування незаконного, на його думку, рішення щодо розпорядження землею, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави відповідно до ст. 14 Конституції України, статті 1 ЗК України, статті 2 Закону України "Про охорону земель". Прокурор зазначив, що у цьому випадку відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, а органи Держгеокадастру законодавством не наділені правом на звернення до суду з позовами про скасування рішень органу місцевого самоврядування. Оскільки спірна земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належать до агропромислового комплексу, а є комунальною власністю, тому Держгеокадастр у даному випадку не наділений повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. Крім того, законодавством не передбачена можливість участі у справі одного й того самого органу самоврядування у статусі позивача та відповідача одночасно, у зв`язку з чим міська рада не може бути позивачем у спірних правовідносинах.

За змістом статті 14 Конституції України та частини другої статті 1 ЗК України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до частин першої та другої статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно із частинами першою-третьою статті 78 ЗК України право власності на землю -це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

Відповідно до частин першої та другої статті 83 ЗК України, землі які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

За змістом положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України, якою унормовано повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

З матеріалів справи вбачається, що спірна земельна ділянка є комунальною власністю. За статтею 9 ЗК України до повноважень Міськради у земельних відносинах належить розпорядження землями територіальної громади міста, надання у користування земельної ділянки із земель комунальної власності, тобто здійснення функцій у відносинах з надання земельної ділянки у користування.

У рішенні "Рисовський проти України" від 20.10.2011 (пункт 71) Європейський суд з прав людини зазначав про принцип "належного урядування", який, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2019 у справі N 487/10132/14-ц (пункти 33 та 34) щодо позовних вимог прокурора в частині визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування зазначено таке: "Велика Палата Верховного Суду неодноразово констатувала, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин можна оспорювати з погляду його законності, а вимогу про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядати за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оскарження речового права (права власності), що виникло у фізичної особи внаслідок реалізації відповідного рішення ради. Тобто якщо на підставі рішення органу місцевого самоврядування фізична особа набула речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у пунктах 25-28 постанови від 07.11.2018 у справі N 488/5027/14-ц). Прийняття Миколаївською міською радою рішення N 36/61 в частині передання особі у власність спірної земельної ділянки є стадією передання земельної ділянки у власність цієї фізичної особи, яка надалі отримала державний акт. Тому прокурор визначив її одним зі співвідповідачів у справі. Отже, позовна вимога про визнання незаконним рішення N 36/61 у відповідній частині спрямована на оскарження правомірності передання спірної земельної ділянки у власність."

ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15.01.2009 у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява N 42454/02, пункт 35).

При цьому прокурор подав позов для усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в власність кооперативу, тобто при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах, правильно вказавши, що міськрада, яка не вчинила дій для виправлення допущеного порушення, у такій справі має бути відповідачем. Водночас інший орган, який відповідно до чинного законодавства здійснює функції з розпорядження землями територіальної громади, відсутній.

Водночас, суд першої інстанції дійшов висновку, що уповноваженим органом, який здійснює відповідні функції держави і який повинен був бути визначений як позивач у даній справі є територіальний орган Держгеокадастру, оскільки саме він здійснює контроль за використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності, а також за додержанням земельного законодавства, у тому числі органами місцевого самоврядування.

Так, відповідно до ст. 15-1 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить, зокрема, організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом та розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Частиною 1 ст. 188 ЗК України встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).

За преамбулою до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (в редакції, чинній на момент надходження позовної заяви) цей Закон визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону, охорона земель система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

За змістом статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів, визначені статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

За частиною першою цієї статті державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики.

За змістом статті 6 цього ж Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать:

- здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок тощо;

- внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; обмеження або зупинення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодавства України; припинення будівництва та експлуатації об`єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону;

- одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань;

- видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в установленому законом порядку проектів;

- участь у розробці нормативно-правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель;

- вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам;

- вирішення інших питань відповідно до закону.

Згідно з положеннями ст. 9 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився (ст. 10 цього Закону).

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 N 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру.

Відповідно до п. 3 Положення основними завданнями Держгеокадастру є, зокрема, реалізація державної політики у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з під. 33 п. 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за: додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право, зокрема:

-звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

-звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановлення земельного сервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою( п. 6 Положення).

Згідно зі статтею 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.

Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд вказав, що передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду.

Здійснення вказаних у статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, належить до державного контролю за використанням та охороною земель.

У справі N 925/929/19, на яку послався суд першої інстанції та відповідач, прокурор звернувся до Нагірнянської сільської ради Жашківського району Черкаської області та Фермерського господарства "Тищук" з позовом про визнання незаконним та скасування рішення ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі земельної ділянки в оренду. Позовні вимоги прокурор заявив з таких підстав: 1) спірні земельні ділянки були передані в оренду Фермерському господарству "Тищук" з порушенням норм статті 134 ЗК України-без проведення земельних торгів; 2) спірні земельні ділянки відносились до земель сільськогосподарського призначення (сіножаті) та систематично використовувались для сінокосіння, проте були передані в оренду для ведення фермерського господарства, внаслідок чого відбулась зміна цільового виду використання землі з порушенням встановленого порядку зміни цільового призначення земель, що суперечить статті 21 ЗК України.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 01.06.2021 у справі N 925/929/19 зробила висновок про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. При цьому, Велика Палата Верховного Суду не погодилась із доводами прокурора про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами.

У той же час, у даній справі N 914/1335/22, яка розглядається, спір стосується права користування земельною ділянкою несільськогосподарського призначення, в якому територіальна громада с. Рясне-Руська є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Львівську міську раду як правонаступника Рясне-Руської сільської ради, замість якої й діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Таким чином, колегія суддів вважає помилковими посилання суду першої інстанції на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 01.06.2021 у справі N 925/929/19 на підтвердження наявності у ГУ Держгеокадастру повноважень на звернення до суду з позовом про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, та враховує правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену 20.07.2022 у справі N 910/5201/19 та постанову Верховного Суду від 04.10.2022 у справі №910/5210/20 з огляду на подібність правовідносин у вказаних справах (зокрема, у справі №910/5210/20 заявлений позов прокурора інтересах держави до Київської міської ради, ТОВ "Лібрен" про: визнання незаконним та скасування рішення Міськради, яким ТОВ "Лібрен" із земель комунальної власності передано в оренду на 15 років земельну ділянку площею та визнання недійсним договору оренди земельної ділянки).

Також апеляційний суд враховує, що у справі № 917/342/19 Верховний Суд постановою від 09.09.2020 скасував судові рішення попередніх інстанцій про залишення без розгляду позову прокурора про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсним та припинення на майбутнє договору оренди землі та інш. і направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, оскільки, як встановлено судами, спірна земельна ділянка належить до земель комунальної власності, право розпорядження якою належить територіальній громаді, а функції власника зазначеної земельної ділянки виконує відповідна сільрада, яка повинна діяти в інтересах відповідної територіальної громади, таким чином ГУ Держгеокадастру в цьому разі не наділено повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

У справі № 921/341/19 Верховний Суд постановою від 25.09.2020 скасував судові рішення попередніх інстанцій про залишення без розгляду позову прокурора про визнання незаконним і скасування рішення про передачу земельної ділянки в оренду, визнання недійсним договору оренди, повернення земельної ділянки територіальній громаді та інш. та направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, оскільки за встановлених у справі обставин захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте, саме цей орган місцевого самоврядування визначено прокурором відповідачем з посиланням на те, що він вчинив протизаконні, на думку прокурора дії, які порушують інтереси держави в особі територіальної громади міста, отже, прокурором правомірно заявлено відповідний позов, а міську раду визначено одним із відповідачів у цій справі, позаяк іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, виходячи із спірних правовідносин, не існує.

У справі № 910/7813/18 Верховний Суд постановою від 05.02.2019 скасував рішення попередніх судових інстанцій та направив справу за позовом прокурора про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсною угоди та відсутнім права користування земельною ділянкою до суду першої інстанції для продовження розгляду з тих підстав, що спірна земельна ділянка є комунальною власністю, цільове призначення - для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру із підземним паркінгом, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника спірною земельною ділянкою, а аргументації про протиправність дій міськради з огляду на предмет спору та характер спірних правовідносин дає підстави для звернення прокурора до суду з позовом за захистом інтересів держави.

У постанові від 29.11.2022 у справі №914/585/22 за позовом прокурора в інтересах держави в особі Стрийської міської ради до ФОП Филик В. З. про зобов`язання звільнити (повернути) земельну ділянку суд відхилив доводи касатора про те, що у спірних правовідносинах органом, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави щодо витребування самовільно зайнятої земельної ділянки, є органи Держгеокадастру, зазначивши, що спірна земельна ділянка належить до земель комунальної власності, право розпорядження якою належить територіальній громаді в особі Стрийської міської ради.

Посилання відповідача на постанову Західного апеляційного господарського суду від 16.11.2022 у справі №914/1085/21 та постанови Верховного Суду від 13.12.2022 у справах №911/1428/18 та №916/3141/21 апеляційний суд не приймає до уваги з огляду на неподібність правовідносин у вказаних справах зі справою №914/1335/22, а саме: у справі №914/1085/21 спір стосувався земельних ділянок державної форми власності, які за цільовим призначенням відносяться до земель оздоровчого призначення; у справі №911/1428/18 спір стосувався також земельних ділянок сільськогосподарських земель сіножатей державної форми власності; у справі №916/3141/21 позов поданий прокурором в інтересах держави в особі Куяльницької сільської ради та ГУ Держгеокадастру до СФГ «Перлея М.Д.» та Подільської районної державної адміністрації Одеської області про визнання незаконними та скасування розпоряджень, визнання недійсними договорів оренди та додаткових угод, скасування державної реєстрації права оренди та повернення земельних ділянок, у зв`язку з тим, що передача в довгострокове користування СФГ «Перлея М. Д.» у 2010 році земельних ділянок державної власності була проведена з порушенням вимог статті 134 Земельного кодексу України без проведення земельних торгів.

Висновок апеляційного суду за результатами розгляду апеляційної скарги.Згідно з ч.1 ст.236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до статті 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Згідно з ст. 280 ГПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є:неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

На підставі викладеного апеляційний суд дійшов висновку, що ухвалу суду першої інстанції про залишення позовної заяви Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області в інтересах держави до Львівської міської ради (як правонаступника Рясне-Руської сільської ради) та Обслуговуючого кооперативу «Гаражно-будівельний кооператив «Пікап» без розгляду належить скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції не змінив та не ухвалив нового рішення, а справа направляється до суду першої інстанції для продовження розгляду, розподіл судових витрат у даному випадку згідно з ч. 14 ст. 129 ГПК України не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 86,129, 236, 252, 269, 270,271, 275, 280, 281, 282 ГПК України, Західний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури від 16.02.2023 №15/1-198вих-23 (вх. суду від 20.02.2023 №01-05/515/23) на ухвалу Господарського суду Львівської області від 31.01.2023 у справі № 914/1335/22 - задоволити.

2. Ухвалу Господарського суду Львівської області від 31.01.2023 у справі № 914/1335/22 про залишення без розгляду позовної заяви - скасувати.

Справу №914/1335/22 передати до Господарського суду Львівської області для продовження розгляду.

3. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку, у строки та в порядку, визначені статтями 286-291 ГПК України.

Повний текст постанови складено 01.05.2023

Головуючий суддя Т.Б. Бонк

судді С.М. Бойко

Г.Г. Якімець