Постанова

від 03.05.2023 по справі 640/11313/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 травня 2023 року

м. Київ

справа № 640/11313/19

провадження № К/9901/30257/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

Секретар судового засідання - Романова А.В.

за участі представників сторін:

від позивача: Зозуля В.М.

від відповідача: Колесник І.Ю.

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Асоціації виробників та постачальників газового обладнання

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року (суддя Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (головуючий суддя Кузьменко В.В., судді Василенко Я. М., Шурко О. І.)

у справі № 640/11313/19

за позовом Асоціації виробників та постачальників газового обладнання

до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України

про визнання протиправним та нечинним наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2019 року Асоціація виробників та постачальників газового обладнання звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, у якому просила визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 листопада 2018 року № 305 "Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 "Газопостачання".

2. В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що затвердження ДБН 2018 належить до компетенції Міненерговугілля, а не Мінрегіону, а відтак відповідач не мав правових підстав для видачі спірного наказу. На думку позивача, оскаржуваний наказ підписаний неуповноваженою на це особою, що є порушенням вимог статті 19 Конституції України, статей 8, 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Також, позивач стверджував, що відповідач не залучав базову організацію, яка не є розробником ДБН 2018 для перевірки проекту ДБН на відповідність вимогам технічного завдання, законодавства та інших будівельних норм, що є порушенням пунктів 13-15 Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2010 року №543 (далі - Порядок №543).

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, у позові відмовлено.

4. Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, Асоціація виробників та постачальників газового обладнання звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове судове рішення про задоволення позову Асоціація виробників та постачальників газового обладнання.

5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін судові рішення.

6. Протокольною ухвалою Верховного Суду від 29 березня 2023 року замінено відповідача у справі Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 15 листопада 2018 року Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відповідно до законів України «Про будівельні норми», «Про регулювання містобудівної діяльності», постанов Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про центральний фонд будівельних норм та Типового положення про фонд галузевих будівельних норм» від 23 червня 2010 року №483 (далі - Положення №483), Порядку №543, та враховуючи рішення Науково-технічної ради Мінрегіону від 09 листопада 2018 року №32, видано наказ №305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання».

8. На переконання позивача, затвердження ДБН 2018 належить до компетенції Міненерговугілля, а не Мінрегіону, а відтак відповідач не мав правових підстав для видачі спірного наказу. Вказане й стало підставою для звернення до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що під час прийняття оскаржуваної постанови відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. У заступника Міністра Парцхаладзе Л.Р. були наявні законні підстави на підписання оскаржуваного наказу.

10. Суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що оскаржуваний наказ не встановлює прав та обов`язків у сфері виробництва, імпорту та обігу газового обладнання, сировини, матеріалів і послуг для виробництва цієї продукції. Окружний адміністративний суд наголосив, що ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» не порушує та не може порушувати в майбутньому прав та законних інтересів позивача, адже останній не є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

11. Суди вважали, що технічні норми та стандарти безпеки, що поширюються на газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, установку, затверджуються Міненерговугілля, в свою чергу ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» застосовується при проектуванні нового будівництва, реконструкції, капітальному ремонті житлових будинків. Тобто, вказані нормативно-правові акти мають різну сферу регулювання правовідносин.

12. На думку судів першої та апеляційної інстанції, відповідачем не порушено вимог Порядку №543.

13. Додатково суди вважали, що ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» не встановлює ні правових норм, ні технічних норм, які б стосувалися виробництва, імпорту та обігу газового обладнання, сировини, матеріалів і послуг для виробництва цієї продукції, а відтак не порушують та не можуть порушувати в майбутньому прав та законних інтересів позивача, адже останній не є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

14. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, зокрема, про те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 8 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та приписи наказу від 28 березня 2018 року № 773 "Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції", оскільки спірний наказ був підписаний особою, що не мала повноважень його підписувати - заступником міністра Парцхаладзе Д.Р., тоді як такий наказ мав бути підписаний самим міністром. Додатково скаржник зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 8 Закону України "Про ринок природного тазу", який був чинний на момент прийняття спірного наказу, внаслідок чого дійшли хибного висновку про те, що сфери регулювання ДБН 2018 та статті 8 Закону України "Про ринок природного газу" є різними.

15. Позивач вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій з приводу того, що позивач не є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний акт, мотивуючи це тим, що члени Асоціації є суб`єктами, на яких поширюються ДБН В.2.5-20:2018 "Газопостачання".

16. Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували у спірних правовідносинах норми пункту 13 Порядку №543, пункти 3, 5, 9 Положення про базову організацію з науково-технічної діяльності у будівництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2010 року №589.

17. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, наголошує на тому, що позивач не може оскаржувати вказаний наказ, оскільки він не стосується виробництва, імпорту та обігу газового обладнання, сировини, матеріалів і послуг для виробництва цієї продукції, а відтак не порушує та не може порушувати в майбутньому прав та законних інтересів позивача.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

19. Правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм визначає Закон України «Про будівельні норми».

20. Згідно з абзацом 5 частини 1 статті 1 вказаного Закону державні будівельні норми - нормативний акт, затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

21. Відповідно до частини 1 статті 11 Закону України «Про будівельні норми» застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.

22. За змістом статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, особами, щодо яких його застосовано, а також особами, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

23. Таким чином, усі зацікавлені особи, права та інтереси яких порушуються зазначеним рішенням відповідача, в змозі подати вмотивований позов та оскаржити відповідне рішення.

24. Підхід щодо можливості оскарження Асоціацією нормативно-правового акта в інтересах своїх членів висловлений у постанові Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі №826/1500/16. При цьому у вказаній справі аналізувалися положення Статуту Асоціації задля встановлення наявності такого права в Асоціації.

25. У позові зазначено, що представники Асоціації виробників та постачальників газового обладнання входили до робочої групи з розробки ДБН 2018, однак усі наші зауваження щодо невідповідності вказаних ДБН положенням законодавства України, порушення компетенції відповідачем, порушення процедури розробки та затвердження спірних ДБН та прийняття спірного наказу були проігноровані службовими особами відповідача, що призвело до прийняття нормативного акту з порушенням законодавства.

26. Відповідно до пункту 3.3 Статуту Асоціації предметом діяльності Асоціації є здійснення координації діяльності її членів у тому числі з наступних питань:

налагодження комунікації з органами державної влади та органами місцевого самоврядування з питань формування та реалізації державної політики у сфері, дотичній до бізнес- діяльності членів Асоціації (пункт 3.3.2. Статуту);

розповсюдження досягнень науки, технічних знань, передового досвіду про ефективні технології, впровадження заходів зниження витрат, екологічно чистих технологій (пункт 3.3.9. Статуту Асоціації).

27. Позивач посилається на те, що представники Асоціації виробників та постачальників газового обладнання входили до робочої групи з розробки ДБН 2018, однак стверджує, всі їх зауваження щодо невідповідності вказаних ДБН положенням законодавства України, порушення компетенції відповідачем, порушення процедури розробки та затвердження спірних ДБН та прийняття спірного наказу були проігноровані службовими особами відповідача, що призвело до прийняття нормативного акту з порушенням законодавства.

28. Рішенням загальних зборів членів Асоціації у формі протоколу від 06 червня 2019 року № 06-06/19 останній було надано право на звернення до суду з метою представлення інтересів членів Асоціації та захисту їх прав у вигляді оскарження наказу та надано права, що передбачені відповідним процесуальним законодавством України.

29. З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з доводами скарги про те, що судами першої та апеляційної інстанції помилково зроблено висновки щодо не порушення прав, свобод та інтересів позивача. Отже, доводи касаційної скарги в цій частині знайшли своє підтвердження.

30. Щодо доводів касаційної скарги про те, що затверджувати відповідний наказ мало інше міністерство (Міненерговугілля), Суд враховує таке.

31. Відповідно до статті 3 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України. Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.

32. Відповідно до пункту 1.1 ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» ці норми встановлюють вимоги проектування при новому будівництві, реконструкції, капітальному ремонті та технічному переоснащенні наявних систем газопостачання, що забезпечують споживачів природним газом із надлишковим тиском не більше 1,2 МПа, а також скрапленими вуглеводневими газами із надлишковим тиском не більше 1,6 МПа.

33. За змістом пункту 1 частини 1 статті 7 Закону України «Про будівельні норми» до повноважень центральних органів виконавчої влади у сфері нормування у будівництві належать затвердження, внесення змін, визнання такими, що втратили чинність, скасування галузевих будівельних норм і координація їх розроблення та перевірки, а також погодження технічних завдань на їх розроблення.

34. Пунктом 20 Порядку №543 визначено, що державні будівельні норми затверджуються Мінрегіоном.

35. Підпунктом 2 пункту 4 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року №197 (надалі - Положення №197, тут і надалі - в редакції, чинній на час спірних правовідносин), передбачено, що Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань: затверджує державні будівельні норми, зокрема з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам`яток архітектури і містобудування, планування їх території та визначення меж, режимів використання їх зон охорони, порядок консервації та розконсервації об`єктів будівництва.

36. Колегія суддів вважає обґрунтованим висновок судів стосовно того, що оскаржуваний наказ мав затверджуватися Мінрегіоном, а не Міненерговугілля, оскільки ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» стосується вимог проектування під час нового будівництва, реконструкції, капітальному ремонті та технічному переоснащенні наявних систем газопостачання. Натомість, стаття 8 Закону України «Про ринок природного газу» встановлює обов`язок дотримання технічних норм та стандартів безпеки, що поширюються на газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, установку LNG, тобто регулює суміжні, але не тотожні суспільні відносини.

37. Пунктом 8 Положення №197 встановлено, що Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Віце-прем`єр-міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (далі - Міністр), організовує і контролює їх виконання.

38. Суди попередніх інстанцій встановили, що на виконання наданих законодавством України дискреційних повноважень Віце-прем`єр міністром - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Зубком Г. Г. видано наказ від 28 березня 2018 року №73 «Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції».

39. Пунктом 11 розділу ІІ цього наказу передбачено, що заступник Міністра Парцхаладзе Л.Р. затверджує (погоджує) будівельні норми.

40. Також, відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 11 квітня 2018 року №87 «Про затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність» уповноважено заступника Міністра Парцхаладзе Л.Р. підписувати накази Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з питань затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність.

41. Право підпису наказів Міністерства віднесено до виключної компетенції Міністрів і лише у разі відсутності Міністра таким правом наділена особа, що виконує обов`язки Міністра (пункт 45 постанови Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 1340/5185/18).

42. Верховний Суд під час розгляду справи №826/13433/18 (предметом розгляду був наказ Мінрегіону "Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій") у постанові від 19 серпня 2021 року зробив такі висновки:

«…колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що повноваженнями щодо підписання оспорюваного Наказу №100 володів виключно Міністр.

38. Відповідно до частини 1 статті 9 Закону №3166-VI, міністр має першого заступника, та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією.

39. Згідно з пунктом 21 частини 2 статті 8 Закону №3166-VI, міністр як керівник міністерства визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

40. Судом апеляційної інстанції було досліджено наказ Мінрегіону від 28.03.2018 №73 "Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром Регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції", пунктом 11 Розділу ІІ якого передбачено, що заступник Міністра Парцхаладзе Л.Р. затверджує (погоджує) будівельні норми.

41. Також, судом апеляційної інстанції досліджений наказ Міністра від 11.04.2018 №87, яким заступник Міністра Парцхаладзе Л.Р. уповноважений підписувати накази Мінрегіону з питань затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність.

42. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що Закон №3166-VI, дійсно, наділяє Міністра правом визначати обов`язки свого першого заступника та заступників і розподіляти обов`язки Міністра між його першим заступником та заступниками, які здійснюють такі обов`язки лише на час його відсутності.

43. Тобто, за умови присутності Міністра на роботі, виконання повноважень віднесених до його виключної компетенції, може здійснюватися лише безпосередньо Міністром.

44. Як зазначено судом апеляційної інстанції, станом на дату підписання Наказу №100 Міністр Зубко Г.Г. був присутній на роботі та здійснював свої повноваження, а відтак визначених законодавством підстав для передачі ним своїх виключних повноважень щодо підписання цього оспорюваного наказу заступнику Міністра Парцхаладзе Л.Р. не було».

43. Вказані позиції Верховного Суду (справи №№ 1340/5185/18, 826/13433/18 ) є застосовними і в цій справі.

44. Отже повноваження видавати накази, зокрема й щодо затвердження будівельних норм, належить до виключної компетенції Міністра, і таке не може бути розподілене між його заступниками для здійснення на постійній основі. Означене повноваження може бути здійснене одним із заступників Міністра лише у разі його відсутності, як це передбачено пунктом 21 частини 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (Закон №3166-VI)та підпунктом 18 пункту 1, пункту 2 Порядку № 73.

45. З огляду на вказаний підхід до обставин цієї справи колегія суддів не бере до уваги наказ № 87, через його суперечність пункту 21 частини 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

46. Тож необхідним для правильного вирішення спору є встановлення обставини, чи був присутній на роботі Міністр Мінрегіону станом на 15 листопада 2018 року, коли підписано оскаржуваний наказ № 305 "Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 "Газопостачання".

47. Вказані обставини мають бути враховані/досліджені судом першої інстанції під час нового розгляду справи, оскільки від них залежить правильність висновку про наявність або відсутність у заступника Міністра Парцхаладзе Л.Р. повноважень на підписання оскаржуваного наказу.

48. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

49. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктах 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.

50. З огляду на викладене, судові рішення підлягають скасуванню з направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, а касаційна скарга частковому задоволенню.

Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Асоціації виробників та постачальників газового обладнання задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у справі № 640/11313/19 скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб