Рішення

від 21.06.2024 по справі 640/11313/19

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 червня 2024 року справа №640/11313/19

Суддя Київського окружного адміністративного суду Марич Є.В., розглянувши порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Асоціації виробників та постачальників газового обладнання до Міністерства розвитку громад та територій про визнання протиправним та нечинним наказу,

в с т а н о в и в:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Асоціація виробників та постачальників газового обладнання (далі позивач, Асоціація) з позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі відповідач), у якому просила визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 листопада 2018 року № 305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання».

В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що затвердження ДБН 2018 належить до компетенції Міненерговугілля, а не Мінрегіону, а відтак відповідач не мав правових підстав для видачі спірного наказу. На думку позивача, оскаржуваний наказ підписаний неуповноваженою на це особою, що є порушенням вимог статті 19 Конституції України, статей 8, 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Також, позивач стверджував, що відповідач не залучав базову організацію, яка не є розробником ДБН 2018 для перевірки проекту ДБН на відповідність вимогам технічного завдання, законодавства та інших будівельних норм, що є порушенням пунктів 13-15 Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2010 року №543.

У відзиві на позовну заяву представник відповідача зазначив, що проект ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» погоджено з Міненерговугіллям, при цьому, зауважень щодо повноважень Мінрегіону затверджувати цей нормативний акт Міненерговугіллям не висловлено. Крім того, доводи позивача про те, що затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» належить до компетенції Міненерговугілля жодним чином не підтверджено та вони не узгоджуються з нормами чинного законодавства. На переконання відповідача, посилання позивача на Закон України «Про ринок природного газу» є безпідставним та необґрунтованим, адже даний закон визначає правові засади функціонування ринку природного газу України та не має жодного відношення до проектування систем газопостачання, що забезпечують споживачів природним газом в житлових будинках. Додатково представник повідомив, що Віце-прем`єр міністром - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Зубком Г.Г. надано письмове доручення заступнику Міністра ОСОБА_1 підписувати наказ про затвердження будівельних норм.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 травня 2023 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Верховний Суд зазначив, що під час нового розгляду суду першої інстанції необхідно встановити обставини, чи був присутній на роботі Міністр Мінрегіону станом на 15.11.2018, коли підписано оскаржуваний наказ №305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання»

Протокольною ухвалою Верховного Суду від 29 березня 2023 року замінено відповідача у справі Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України.

При цьому, Законом України від 13.12.2022 №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності 15.12.2022 ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Згідно з пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону установлено, що з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Маричу Є.В.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19.07.2023 прийнято адміністративну справу до провадження та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою суду від 22.12.2023 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.

Представник позивача позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позові та письмових поясненнях, просив суд позов задовольнити повністю.

Представник відповідача в судове засідання не прибув, хоча про дату, час та місце судового розгляду повідомлений належним чином, заяв про розгляд справи за його відсутності не подавав.

Відповідно до ч.9 ст.205 КАС України, суд перейшов до розгляду справи по суті в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами і доказами.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

15 листопада 2018 року Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відповідно до законів України «Про будівельні норми», «Про регулювання містобудівної діяльності», постанов Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року №483 «Про затвердження Положення про центральний фонд будівельних норм та Типового положення про фонд галузевих будівельних норм» від 30 червня 2010 року №543 «Про затвердження Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність» та враховуючи рішення Науково-технічної ради Мінрегіону від 09 листопада 2018 року №32, видано наказ №305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання».

Вважаючи, що спірний наказ прийнято з порушенням вимог статті 19 Конституції України та статей 8 та 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», оскільки такий наказ підписаний неуповноваженою особою, а також у відповідача взагалі були відсутні правові підстави для його видачі, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм визначає Закон України «Про будівельні норми» від 05 листопада 2009 року № 1704-VI.

Згідно з абзацом 5 частини 1 статті 1 вказаного Закону державні будівельні норми - нормативний акт, затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Відповідно до частини 1 статті 11 Закону України «Про будівельні норми» застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.

За приписами статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, особами, щодо яких його застосовано, а також особами, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Таким чином, усі зацікавлені особи, права та інтереси яких порушуються зазначеним рішенням відповідача, в змозі подати вмотивований позов та оскаржити відповідне рішення.

У позові зазначено, що представники Асоціації виробників та постачальників газового обладнання входили до робочої групи з розробки ДБН 2018, однак усі зауваження щодо невідповідності вказаних ДБН положенням законодавства України, порушення компетенції відповідачем, порушення процедури розробки та затвердження спірних ДБН та прийняття спірного наказу були проігноровані службовими особами відповідача, що призвело до прийняття нормативного акту з порушенням законодавства.

Відповідно до пункту 3.3 Статуту Асоціації предметом діяльності Асоціації є здійснення координації діяльності її членів, у тому числі, з наступних питань: налагодження комунікації з органами державної влади та органами місцевого самоврядування з питань формування та реалізації державної політики у сфері, дотичній до бізнес- діяльності членів Асоціації (пункт 3.3.2. Статуту); розповсюдження досягнень науки, технічних знань, передового досвіду про ефективні технології, впровадження заходів зниження витрат, екологічно чистих технологій (пункт 3.3.9. Статуту Асоціації).

Позивач посилається на те, що представники Асоціації виробників та постачальників газового обладнання входили до робочої групи з розробки ДБН 2018, однак стверджує, всі їх зауваження щодо невідповідності вказаних ДБН положенням законодавства України, порушення компетенції відповідачем, порушення процедури розробки та затвердження спірних ДБН та прийняття спірного наказу були проігноровані службовими особами відповідача, що призвело до прийняття нормативного акту з порушенням законодавства.

Рішенням загальних зборів членів Асоціації у формі протоколу від 06 червня 2019 року № 06-06/19 останній було надано право на звернення до суду з метою представлення інтересів членів Асоціації та захисту їх прав у вигляді оскарження наказу та надано права, що передбачені відповідним процесуальним законодавством України.

Таким чином, члени Асоціації уповноважили її на звернення до суду з адміністративним позовом щодо оскарження зазначеного наказу Міністерства.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» належить до компетенції Міненерговугілля, а не Мінрегіону, а відтак відповідач не мав правових підстав для видачі спірного наказу.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України. Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України.

Згідно з пунктом 1.1 ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» ці норми встановлюють вимоги проектування при новому будівництві, реконструкції, капітальному ремонті та технічному переоснащенні наявних систем газопостачання, що забезпечують споживачів природним газом із надлишковим тиском не більше 1,2 МПа, а також скрапленими вуглеводневими газами із надлишковим тиском не більше 1,6 МПа.

За змістом пункту 1 частини 1 статті 7 Закону України «Про будівельні норми» до повноважень центральних органів виконавчої влади у сфері нормування у будівництві належать затвердження, внесення змін, визнання такими, що втратили чинність, скасування галузевих будівельних норм і координація їх розроблення та перевірки, а також погодження технічних завдань на їх розроблення.

Частиною 1 статті 10 Закону України «Про будівельні норми» визначено, що розроблення, затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, здійснюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон), відповідно до Положення про міністерство регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 № 197, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координуємся Кабінетом Міністрів України.

Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну житлову політику і політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Абзацом п`ятим пункту 3 Положення про Мінрегіон передбачено, що основними завданнями Мінрегіону є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Підпунктом 2 пункту 4 Положення про Мінрегіон визначено, що Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань затверджує державні будівельні норми, зокрема з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам`яток архітектури і містобудування, планування їх території та визначення меж, режимів використання їх зон охорони, порядок консервації та розконсервації об`єктів будівництва; положення про Атестаційну архітектурно-будівельну комісію та її склад; типове положення про архітектурно-містобудівні ради, форму будівельного паспорта; склад, зміст і порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2010 року №543 затверджено Порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність (в редакції, що діяла на момент розроблення ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання») (далі - Порядок №543).

Згідно з пунктом 3 Порядок №543 будівельні норми розробляються Мінрегіоном та іншими міністерствами, до повноважень яких належать питання нормування у будівництві (далі - суб`єкти нормування), відповідно до технічного завдання, сформованого за результатами аналізу питань, що потребують унормування.

Пунктом 20 Порядку №543 визначено, що державні будівельні норми затверджуються Мінрегіоном.

З аналізу викладених норм законодавства вбачається, що оскаржуваний наказ мав затверджуватися Мінрегіоном, а не Міненерговугілля, як стверджує позивач, оскільки ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» стосується вимог проектування під час нового будівництва, реконструкції, капітальному ремонті та технічному переоснащенні наявних систем газопостачання.

Натомість, стаття 8 Закону України «Про ринок природного газу» встановлює обов`язок дотримання технічних норм та стандартів безпеки, що поширюються на газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, установку LNG, тобто регулює суміжні, але не тотожні суспільні відносини.

Стосовно доводів позивача щодо підписання оскаржуваного наказу неуповноваженою особою, суд зазначає наступне.

Згідно з частинами 1-2 статті 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України (далі - міністр), який є членом Кабінету Міністрів України.

Частиною 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що міністр як керівник міністерства підписує накази міністерства (пункт 27).

За змістом частини 1 статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

Крім того, пунктом 8 Положення також встановлено, що Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Віце-прем`єр-міністр України - Міністр, організовує і контролює їх виконання.

З огляду на наведені норми права, повноваженнями щодо підписання оскаржуваного наказу володів виключно Міністр.

У постанові Верховного Суду від 14.04.2021 у справі № 1340/5185/18 викладений правовий висновок, за яким право підпису наказів Міністерства віднесено до виключної компетенції Міністрів і лише у разі відсутності Міністра таким правом наділена особа, що виконує обов`язки Міністра (пункт 45).

Відповідно до частини 1 статті 9 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністр має першого заступника, та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією.

Згідно з пунктом 21 частини 2 статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністр як керівник міністерства визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

Відповідач посилається на те, що Віце-прем`єр міністром - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Зубком Г.Г. видано наказ від 28 березня 2018 року №73 «Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції».

Пунктом 11 розділу ІІ цього наказу передбачено, що заступник Міністра Парцхаладзе Л.Р. затверджує (погоджує) будівельні норми.

Також, відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 11 квітня 2018 року №87 «Про затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність» уповноважено заступника Міністра Парцхаладзе Л.Р. підписувати накази Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з питань затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність.

В контексті викладеного, суд зазначає, що Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» дійсно наділяє Міністра правом визначати обов`язки свого першого заступника та заступників і розподіляти обов`язки міністра між його першим заступником та заступниками, які вони здійснюють лише на час відсутності міністра.

Тобто, за умови присутності міністра на роботі, виконання повноважень, віднесених до його виключної компетенції, можуть здійснюватися лише безпосередньо міністром.

Під час розгляду справи, судом встановлено згідно інформації, наданої Секретаріатом Кабінету Міністрів України, листом від 17.11.2023 №29692/0/2-23, що на дату підписання наказу від 15.11.2018 № 305 Міністр Зубко Г.Г. у відрядженні, відпустці, на лікарняному не перебував, тобто був присутній на роботі та здійснював свої повноваження, а відтак визначених законодавством підстав для передачі ним своїх виключних повноважень щодо підписання цього наказу заступнику Міністра Парцхаладзе Л.Р. не було.

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про те, що наказ від 15.11.2018 № 305 був підписаний від імені Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України не уповноваженою на те особою, що є достатнім для визнання цього наказу протиправним та нечинним.

Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Згідно зі статтею 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Всупереч наведеним вимогам відповідач як суб`єкт владних повноважень не надав суду достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення, і не довів правомірності видачі спірного наказу.

За таких обставин, проаналізувавши норми законодавства, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд дійшов висновку, що адміністративний позов є обґрунтованим і підлягає задоволенню.

Згідно з частиною 9 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

При цьому, відповідно до положень частини 1 статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

На підставі частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України на користь позивача підлягають стягненню здійсненні ним судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань відповідача у розмірі 1921,00 грн.

Керуючись ст.ст. 2, 9, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255, Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

1. Адміністративний позов Асоціації виробників та постачальників газового обладнання (01054, м. Київ, вул. Тургенєвська, 38, корпус 2, кім.310/2, код ЄДРПОУ 38904338) до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (01601, м. Київ, вул. Велика Житомирська, 9, код ЄДРПОУ 37471928) про визнання протиправним та нечинним наказу, - задовольнити.

2. Визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (01601, м. Київ, вул. Велика Житомирська, 9, код ЄДРПОУ 37471928) від 15.11.2018р. № 305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання».

3. Зобов`язати Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (01601, м. Київ, вул. Велика Житомирська, 9, код ЄДРПОУ 37471928) невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправним та нечинним наказу від 15.11.2018р. №305 «Про затвердження ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання» у виданні, в якому наказ було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

4. Стягнути на користь Асоціації виробників та постачальників газового обладнання (01054, м. Київ, вул. Тургенєвська, 38, корпус 2, кім.310/2, код ЄДРПОУ 38904338) понесені ним судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 1921,00 грн. (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна гривня) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (01601, м. Київ, вул. Велика Житомирська, 9, код ЄДРПОУ 37471928).

5. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Марич Є.В.