Ухвала

від 09.05.2023 по справі 520/8425/23

ХАРКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

09 травня 2023 р. № 520/8425/23

Суддя Харківського окружного адміністративного суду Волошин Д.А., розглянувши адміністративний позов Керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Міністерства освіти і науки України до Харківського механіко-технологічного фахового коледжу імені О.О. Морозова про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В :

Керівник Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Міністерства освіти і науки України звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Харківського механіко-технологічного фахового коледжу імені О.О. Морозова щодо не нарахування та невиплати випускникам навчального закладу - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрованого за адресою: АДРЕСА_1 , 30.06.2020 закінчив навчання, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , місце проживання за адресою: АДРЕСА_2 , 30.06.2021 закінчив навчання, ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , зареєстрований за адресою: АДРЕСА_3 , 30.06.2021 закінчив навчання, ОСОБА_4 , 11.02.2001 року 30.06.2021 закінчив навчання одноразової грошової допомоги, передбаченої ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів;

- зобов`язати Харківський механіко-технологічний фаховий коледж імені О.О. Морозова нарахувати та виплатити випускникам навчального закладу ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрованого за адресою: АДРЕСА_1 , 30.06.2020 закінчив навчання, ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , місце проживання за адресою: АДРЕСА_2 , 30.06.2021 закінчив навчання, ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , зареєстрований за адресою: АДРЕСА_3 , 30.06.2021 закінчив навчання, ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , зареєстрованого за адресою: АДРЕСА_4 , 30.06.2021 закінчив навчання одноразову грошову допомогу, передбачену ч. 7 ст. 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, кожному.

Ухвалою судді від 18.04.2023 позовну заяву Керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Міністерства освіти і науки України залишено без руху, надано позивачу термін - п`ять календарних днів з дня отримання копії ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду уточненої позовної заяви, в якій обґрунтувати правові підстави звернення позивача з даною позовною заявою в інтересах держави, а не в інтересах дітей права яких були порушені; конкретизувати в позовних вимогах місця реєстрації (проживання) випускників навчального закладу, в інтересах яких фактично подано позов та дати закінчення навчання.

Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху вручена позивачу 27.04.2023, що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення.

Від Керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області 02.05.2023 до Харківського окружного адміністративного суду надійшла уточнена позовна заява, в якій позивач обґрунтував правові підстави звернення з даною позовною заявою в інтересах держави, а не в інтересах дітей права яких були порушені та конкретизував в позовних вимогах місця реєстрації (проживання) випускників навчального закладу, в інтересах яких фактично подано позов та дати закінчення навчання.

Оскільки в період з 28.04.2023 по 05.05.2023 суддя Волошин Д.А. перебував у щорічній відпустці, тому розгляд справи здійснюється в перші робочі дні після закінчення відпустки.

Суд, розглянувши подані документи та матеріали справи, зазначає наступне.

Згідно з частинами 3-5 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною 3 статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Окрім того, прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Аналогічні висновки викладено зокрема у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі № 260/1831/20.

Звертаючись до суду з цим адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави, зокрема, Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Міністерства освіти і науки України внаслідок неналежного виконання відповідачем вимог статті 8 Закону №2342-IV в частині нарахування та виплати у 2020 та 2021 роках одноразової грошової допомоги випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Водночас судом встановлено, що має місце різне трактування прокурором з одного боку та Міністерством освіти і науки України і Харківською обласною державною (військовою) адміністрацією з іншого боку положень статті 8 Закону №2342-IV в частині наявності підстав для виплати одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , як випускникам загальноосвітніх навчальних закладів.

Позиція Міністерства освіти і науки України і Харківської обласної державної (військової) адміністрацієї у застосуванні норм частини сьомої статті 8 Закону №2342-IV співпадає й полягає в тому, що невиплата одноразової грошової допомоги зазначеним особам обумовлена відсутністю підстав та умов, з якими, на їх думку, цей Закон пов`язує виплату допомоги (одноразова грошова допомога виплачується лише за умови працевлаштування осіб та особи, навчаючись у закладах освіти, перебували на повному державному утриманні та з заявами та доказами працевлаштування не звертались, а ОСОБА_4 перебував на повному державному утриманні у будинку сімейного типу).

Окрім того зазначено, що відповідно до статті 10 Закону №2342-IV центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань сім`ї та дітей, здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування стосовно соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа, а також забезпечує додержання законодавства щодо зазначених осіб, є Міністерство соціальної політики України.

Прокурор же вважає, що виплата допомоги є безумовною для всіх дітей-сиріт та осіб, позбавлених батьківського піклування.

Як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

При цьому, з прохальної частини позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .

Частиною першою статті 56 КАС України визначено, що права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом.

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на момент звернення прокурора із даним позовом досягли повноліття та набули адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні частини другої статті 43 КАС України та у спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 18.11.2021 по справі №140/4953/20.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

При цьому, суд зазначає, що Закон України «Про прокуратуру» розрізняє порядок звернення прокурора до суду в інтересах громадянина та звернення прокурора до суду в інтересах держави. Вказані відмінності обумовлені зокрема, тим що в одному випадку прокурор повинен попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника, а в іншому повідомити відповідного суб`єкта владних повноважень.

За змістом статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Водночас, як вбачається з матеріалів справи, прокурор до звернення до суду взагалі не звертався до третіх осіб, не встановлював їх неспроможність захистити свої права самостійно, зокрема з урахуванням того, що особи на момент звернення з адміністративним позовом до суду досягли повноліття та мали відповідну адміністративну правосуб`єктність.

Дослідивши зміст позовних вимог, суд зазначає, що у межах даної справи прокурор фактично звернувся не в інтересах Харківської обласної державної (військової) адміністрації та Міністерства освіти і науки України, а в інтересах чотирьох осіб, що не можна вважати зверненням до суду з вимогами в інтересах держави, оскільки позов звернений не в інтересах невизначеного кола мешканців територіальної громади або певної категорії мешканців, тому прокурор є неналежним позивачем у цій справі.

Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

Такий висновок застосований Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, та Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 грудня 2019 року у справі № 826/3111/17, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Зокрема, у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за змістом вищезазначених статей КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Як вбачається з поданої позовної заяви, прокурором не зазначено право Харківської обласної державної (військової) адміністрації та Міністерства освіти і науки України на звернення до суду з відповідним позовом до іншого суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах.

Також позивачем не враховано, що частинами першою та другою статті 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» визначено, що безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей.

Враховуючи викладене, а також те, що позивачем подано позов до суду без підтвердження повноважень представництва, суд приходить до висновку, що таку позовну заяву слід повернути позивачу.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Вказані норми процесуального законодавства носять імперативний характер та розширеного тлумачення не передбачають, а тому, суд вважає, що подана керівником Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області позовна заява підлягає поверненню.

Про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви надсилається особі, яка подала позовну заяву, не пізніше наступного дня після її постановлення. Копія позовної заяви залишається в суді (ч. 6 ст. 169 КАС України).

Керуючись статтями 169, 293, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В :

Позовну заяву Керівника Слобідської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Міністерства освіти і науки України до Харківського механіко-технологічного фахового коледжу імені О.О. Морозова про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачу.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено Кодексом адміністративного судочинства України.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя Д.А. Волошин