Постанова

від 11.05.2023 по справі 620/8815/22

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 620/8815/22 Суддя (судді) першої інстанції: Соломко І.І.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2023 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу В.о. керівника Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом В.о. керівника Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Талалаївської селищної ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Липівський заклад дошкільної освіти «Малятко» Талалаївської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

В.о. керівника Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області звернувся до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Талалаївської селищної ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Липівський заклад дошкільної освіти «Малятко» Талалаївської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти щодо не приведення захисної споруди цивільного захисту населення із обліковим номером 94853 у належний для експлуатації стан, зобов`язання Відділ освіти привести захисну споруду цивільного населення із обліковим номером 94853, яка знаходяться за адресою: вул. Центральна, 22а, с. Липове, Прилуцького району, Чернігівської області у придатний, для використання за цільовим призначення, стан (готовності укриття) за приписом про усунення порушень вимог законодавства у техногенної та пожежної безпеки № 314 від 05.11.2021.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що виходячи з положень Кодексу цивільного захисту України, Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138, відповідач допустив бездіяльність щодо утримання захисної споруди № 94853 у належному стані, що, у свою чергу, створює загрозу для життя та здоров`я працівників та вихованцям навчального закладу через неможливість їх укриття в умовах реальної загрози в особливий період, зокрема у воєнний час.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що оскільки відповідач не надав доказів того, що роботи за договором від 17.02.2022 були виконані, що свідчить у період дії воєнного стану для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

З огляду на систематичний та триваючий характер порушень, що становлять загорозу життю та здоров`ю учасників навчального процесу, слід усунути такі порушення шляхом зобов`язання Відділу освіти привести захисну споруду цивільного населення із обліковим номером 94853, яка знаходяться за адресою: вул. Центральна, 22а, с. Липове, Прилуцького району, Чернігівської області у придатний, для використання за цільовим призначення, стан (готовності укриття).

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, 05.11.2021, за результатами проведення у Липівському закладі дошкільної освіти «Малятко» Талалаївської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю), Прилуцьким районним відділом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області складено акт щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 465, в якому зафіксовано ряд порушень вимог законодавства, зокрема у пункті 7 вказано, що захисна споруда цивільного захисту (цивільної оборони), обліковий № 94853 не забезпечена необхідним майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю.

05 листопада 2021 року Липівському закладу дошкільної освіти «Малятко» Талалаївської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області видано припис № 314 про усунення порушень, встановлених в акті від 05.11.2021 №465, у пункті 6 якого вказано: приміщення захисної споруди № 94853 обладнати системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації).

У відповідності до технічного паспорту на захисну споруду цивільного захисту (цивільної оборони) та інвентарної картки № 1, протирадіаційне укриття, обліковий №94853 знаходиться за адресою: вул. Центральна, 22а, с. Липове, Прилуцького району, Чернігівської області.

На звернення заступника керівника Прилуцької окружної прокуратури від 14.10.2022 до Відділу освіти про надання інформації щодо перебування об`єкта цивільного захисту № 94853 на балансі Відділу освіти та вжиті заходи стосовно усунення порушень, встановлених в акті від 05.11.2021 №465, відповідач листом від 27.10.2022 №422 повідомив, що протирадіаційне укриття №94853 Липівського закладу дошкільної освіти «Малятко» перебуває на балансі Відділу освіти, культури, молоді та спорту Талалаївської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області у складі закладу освіти (не виокремлюється як об`єкт). Липівський ЗДО «Малятко» підпорядкований відділу освіти, культури, молоді та спорту Талалаївської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області з 01.01.2021 відповідно до пункту 5 рішення тридцять другої (позачергової) сесії сьомого скликання Талалаївської селищної ради від 12 листопада 2020 року №7-32/VII, як заклад дошкільної освіти, який знаходиться на території Талалаївської селищної ради (а.с.21).

Вважаючи, що відповідач є балансоутримувачем захисної споруди № 94853 та ним не вжито заходи щодо приведення її у належний для експлуатації стан, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що форс-мажорні обставини, зумовлені дією воєнного стану, зокрема віднесення до другої черги платежів за виконання робіт щодо приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням, відповідно до пункту 19 постанови Кабінету Міністрів України від 09.06.2021 № 590, впливає на реальну можливість виконання зобов`язань за пунктом 6 Припису від 05.11.2021 № 314.

Колегія суддів не погоджується у повній мірі з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до вимог частини першої статті 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законодавством. Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.

Статтею 38 Закону України «Про дошкільну освіту» визначено, що матеріально-технічна база закладу дошкільної освіти включає будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, інвентар, обладнання, транспортні засоби, службове житло та інше. Майно закладу дошкільної освіти належить йому на правах, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

У силу вимог статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права. Від імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності здійснюють органи місцевого самоврядування.

За правилами частини третьої статті 66 Закону України «Про освіту» сільські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та початкової освіти; здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про освіту» права і обов`язки засновника щодо управління закладом освіти визначаються цим Законом та іншими законами України, установчими документами закладу освіти. Засновник закладу освіти або уповноважена ним особа: здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти. Засновник закладу освіти зобов`язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов; у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти; забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.

Аналіз вищевказаних норм свідчить про те, що засновник закладу освіти або уповноважена ним особа забезпечує здійснення державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти у відповідному закладі.

З матеріалів справи вбачається, що балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту, протирадіаційного укриття № 94853, який знаходиться за адресою: вул.вул. Центральна, 22а, с. Липове, Прилуцького району, Чернігівської області, є Відділ освіти культури, молоді та спорту Талалаївської селищної ради.

Так, у відповідності до вимог статті 3 Закону України «Про оборону України» підготовка держави до оборони в мирний час, серед іншого, включає: забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об`єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права.

Згідно з частиною восьмою статті 32 Кодексу цивільного захисту (утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженогопостановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок №138) визначено, що утримання захисних споруд - комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням; балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Пунктом 9 Порядку №138 передбачено, що утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами.

Зі змісту пункту 10 Порядку №138 вбачається, що балансоутримувач забезпечує утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд.

Конкретний строк приведення захисної споруди в готовність до використання за призначенням (крім споруд, що відповідно до законодавства повинні перебувати в постійній готовності) зазначається в паспорті захисної споруди, а саме: не більше 12 годин - для захисних споруд, призначених для укриття працівників (персоналу, найбільшої працюючої зміни) суб`єктів господарювання, віднесених до відповідних категорій цивільного захисту; не більше 24 годин - для інших захисних споруд, споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів.

Відтак, утримання захисних споруд здійснюється балансоутримувачем, який повинен підтримувати їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням.

Звертаючись до суду з вказаним позовом та обгрунтовуючи наявність підстав для представництва у цій справі в.о. керівника Прилуцької окружної прокуратури Макаренко Андрій зазначив, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Чернігівській області знало про допущені Відділом освіти, культури, молоді та спорту Талалаївської селищної ради порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернулось.

На думку прокуратури, відповідачем не було вчинено заходів, які визначені у приписі від 05.11.2021 № 314 про усунення порушень, встановлених в Акті від 05.11.2021 №465.

Так, згідно зі ст. 131-1 Конституції України, на прокуратуру покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

У силу вимог пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.

При вирішенні справи суд бере до уваги, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Так, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18 дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пункт 8 частини першої статті 4 КАС України визначає позивача, як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратора за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Таким чином, позивачем у цій справі є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Чернігівській області.

Відповідно до частин першої та другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1052 від 16 грудня 2015 року, Державній службі України з надзвичайних ситуацій надано право складати акти перевірок, видавати приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертатись безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Згідно пункту 7 цього Положення ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Із наведеного випливає, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи можуть бути позивачами лише в адміністративних справах про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт.

У період виникнення спірних правовідносин механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку було визначено вищевказаним Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 138 від 10 березня 2017 року.

У силу вимог пункту 12 названого Порядку здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

Згідно пункту 16 частини першої статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року № 586-XIV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Відповідно до пунктів 1, 4, 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право:

- проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону;

- давати згідно з чинним законодавством обов`язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку;

- звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Із наведеного випливає, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Чернігівській області не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, втім за іншого правового регулювання.

Відповідно до статті 317 КАС України підставами для, зокрема, зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції ухвалив правильне по суті рішення, однак з помилковим застосуванням норм матеріального права, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судове рішення - зміні з викладенням його мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу В.о. керівника Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області - задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року -змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п`ятої ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук