Постанова

від 10.05.2023 по справі 640/13908/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД01010, м. Київ, вул. Князів Острозьких, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6aa.court.gov.ua

Головуючий суддя у першій інстанції: Мамедова Ю.Т. Суддя-доповідач: Епель О.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року Справа № 640/13908/20

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.,

за участю секретаря Горегляд Д.В.,

представника Позивача Захарченка О.В.,

представника Відповідача Шокуна О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у залі суду в м. Києві апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Вінницької обласної державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2022 року у справі

за позовом Тростянецької сільської ради

Ямпільського району Вінницької області

до Кабінету Міністрів України,

третя особа на стороні Відповідача,

яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору:

Вінницька обласна державна адміністрація

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

1. Тростянецька сільська рада Ямпільського району Вінницької області (далі - Позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач), третя особа на стороні Відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Вінницька обласна державна адміністрація, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:

1) визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України № 512-р від 06.05.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» у частині включення Тростянецької громади Ямпільського району Вінницької області (у складі с. Вітрівка, Ямпільський район, Вінницької області) до переліку територіальних громад, що входять до Бабчинецької ОТГ з центром у с. Бабчинці, Чернівецького району, Вінницької області;

2) визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України № 707-р від 12.06.2020 «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» у частині включення Тростянецької громади Ямпільського району Вінницької області (у складі с. Вітрівка, Ямпільський район, Вінницької області) до переліку територіальних громад, що входять до Бабчинецької ОТГ з центром у с. Бабчинці, Чернівецького району, Вінницької області.

В обґрунтування заявлених вимог Позивач стверджував, що оскаржуваними ним розпорядженням КМУ порушено принцип добровільності об`єднання територіальних громад, не враховано волевиявлення жителів с. Вітрівка, не запрошено до робочої групи жодного представника від Тростянецької сільської ради, а також, що всупереч вимогам законодавства, відповідно до спірних розпоряджень, межі юрисдикції Тростянецької громади Ямпільського району Вінницької області розриваються на 2 частини.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2022 року адміністративний позов повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд виходив з того, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

При цьому суд зазначив, що перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Разом з тим, суд установив, що Тростянецька сільська рада Ямпільського району Вінницької області, зокрема жителі с. Вітрівка, не висловлювали згоду на об`єднання з Бабчинецькою територіальною громадою і Вінницькою обласною державною адміністрацією під час розробки проєкту перспективного плану формування територій громад Вінницької області та Кабінетом Міністрів України під час затвердження оскаржуваних розпоряджень не було враховано думку громади с. Вітрівка, а також, що представників Тростянецької сільської ради Ямпільського району Вінницької області не було включено до складу робочої групи з розроблення проєкту Перспективного плану.

3. Не погоджуючись з таким рішенням суду, Відповідач і Третя особа подали апеляційні скарги, в яких просять його скасувати та ухвалити постанову про відмову задоволення позову в повному обсязі.

В обґрунтування заявлених вимог Апелянти зазначають, що затвердження перспективного плану форування територій громад не є їх фактичним об`єднанням, оскільки перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Водночас Апелянти вказують, що територіальні громади при вирішенні питання щодо об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади не зобов`язанні положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язанні об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

В обґрунтування своєї правової позиції Апелянти посилаються на практику Верховного Суду у справах №№ 813/38/16, 440/569/19, 818/294/18, 240/4761/18, 813/2441/18.

На переконання Апелянтів, оскаржувані Позивачем розпорядження КМУ не порушують права та законні інтереси Тростянецької сільської ради, оскільки не породжують, не змінюють та не припиняють відповідних прав та/або обов`язків у сфері публічно-правових відносин для вказаної територіальної громади.

З цих та інших підстав Апелянти вважають, що рішення суду першої інстанції прийнято за неповно встановлених обставин справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

4. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2023, 17.01.2023 та від 16.03.2023 було відкрито апеляційне провадження, установлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

5. Позивачем подано відзив на апеляційні скарги, в якому він просить залишити такі скарги без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів Апелянта та правильності висновків суду першої інстанції.

При цьому у відзиві Позивач наполягає на своїй правовій позиції та зазначає, що обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України є дотримання послідовності всіх етапів, а перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Також у своєму відзиві Позивач посилається на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 16.10.2020 у справі № 813/2441/18 та в постанові від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20.

6. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2023 витребувано додаткові докази у справі, а саме КМУ належним чином завірені копії усіх документів, на підставі яких прийняті розпорядження № 512-р від 06.05.2020 та № 707-р від 12.06.2020 у частині щодо включення Тростянецької громади Ямпільського району Вінницької області (у складі с. Вітрівка, Ямпільський район, Вінницької області) до переліку територіальних громад, що входять до Бабчинецької ОТГ з центром у с. Бабчинці, Чернівецького району, Вінницької області, зокрема відповідні проєкти перспективного плану формування територій громад Вінницької області, затверджені рішеннями Вінницької обласної державної адміністрації.

Зазначеною ухвалою суду Відповідачу було встановлено строк для подання витребуваних у нього доказів до 02.05.2023 та відкладено судовий розгляд цієї справи на 13:20 год. 10.05.2023.

7. Станом на 02.05.2023 Відповідач витребувані докази суду не надав, а натомість подав клопотання про продовження процесуального строку на їх подання до 16.05.2023, в обґрунтування якого зазначив, що 25.04.2023 він звернувся до розробника проєктів спірних розпоряджень щодо надання витребуваних судом документів, але для отримання відповідей потребується більше часу, ніж строк, установений судом.

8. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023 у задоволенні вказаного клопотання Відповідача відмовлено, оскільки Відповідач не довів належного і своєчасного, без зайвих зволікань вжиття заходів для виконання ухвали суду про витребування в нього доказів і розпочав вчиняти відповідні дії лише через тиждень з дати постановлення судом відповідної ухвали.

При цьому, колегією судів враховано правові висновки Європейського Суду з прав людини, викладені в рішенні від 08.11.2005 по справі «Смірнова проти України», про те, що обов`язок швидкого здійснення правосуддя покладається, у першу чергу, на відповідні державні судові органи. Нездатність суду ефективно протидіяти недобросовісно створюваним учасниками справи перепонам для руху справи є порушенням ч.1 ст.6 даної Конвенції.

9. У судовому засіданні представник Відповідача свою апеляційну скаргу підтримав, просив її задовольнити з підстав, наведених у скарзі.

Представник Позивача проти задоволення апеляційних скарг Відповідача і третьої особи заперечував з підстав, викладених ним у відзиві на такі скарги.

10. Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія судців вважає, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

11. Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Тростянецька сільська рада є органом місцевого самоврядування в Ямпільському районі Вінницької області з адміністративним центром у с. Тростянець, якому були підпорядковані села Тростянець, Вітрівка, Гонорівка, Лаврівка, Регляшинці.

06.05.2020 Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження № 512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області», згідно з яким Тростянецьку територіальну громаду (у складі с. Вітрівка) передбачено у складі Бабчинецької територіальної громади з адміністративним центром у с. Бабчинці.

У подальшому, на підставі вказаного розпорядження, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 12.06.2020 № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області», згідно якого Тростянецьку територіальну громаду (у складі с. Вітрівка) Ямпільського району Вінницької області передбачено у складі Бабчинецької територіальної громади з адміністративним центром у с. Бабчинці.

12. Вважаючи такі розпорядження протиправними, Позивач звернувся до суду з цим позовом.

13. Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII), «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII (далі - Закон № 794-VII), Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 (далі - Методика).

Так, відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з частинами першою, третьою, четвертою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У пункті 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини другої статті 6 та частини другої статті 19 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин першої, другої статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно з частинами першою-третьою статті 3 Закону № 794-VII, діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Положеннями частини першої статті 19 Закону № 794-VII установлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі статтею 117 Конституції України, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації у порядку, встановленому законом.

Згідно з частиною першою статті 140, статтею 144 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

У свою чергу, відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

У статті 1 № 280/97-ВР визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР установлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (частина друга статті 71 Закону № 280/97-ВР).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №157-VIII, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону №157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (частини друга статті 3 Закону №157-VIII).

Частиною першою статті 11 Закону №157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 11 Закону №157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (частина третя статті 11 Закону №157-VIII).

Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням умов, зокрема, об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (пункт 6 частини першої статті 4 Закону №157-VIII).

Відповідно до частини першої статті 5 Закону №157-VIII, ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

В контексті положень частини другої статті 5 Закону №157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону №157-VIII, порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі статтями 6, 7 Закону №157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється, відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Згідно з пунктом 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація, з урахуванням утворених, відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», об`єднаних територіальних громад розробляє, відповідно до цієї Методики, із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (пункт 4 Методики).

Відповідно до пункту 12 Методики, з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно з пунктом 14 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

14. Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Водночас дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

15. Об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

16. Разом з тим Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

Однак, такі дії Кабінету Міністрів України щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад повинні відповідати процедурі утворення об`єднаних територіальних громад, визначеній Законом № 157-VIII.

У свою чергу, затверджений розпорядженням КМУ відповідний перспективний план формування територій громад встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад, а отже безпосередньо впливає на права та обов`язки територіальних громад, щодо який він прийнятий, та фактично є першоосновою для початку процедури відповідного добровільного об`єднання.

Обставини справи, установлені судом апеляційної інстанції.

17. Перевіряючи доводи апеляційної скарги та усуваючи неповноту з`ясування судом першої інстанції обставин цієї справи, судова колегія встановила, що 08.08.2019 виконкомом Бабчинецької сільської ради Чернівецького району Вінницької області направлено пропозицію сільському голові Тростянецької сільської ради щодо добровільного приєднання сіл Тросятнець, Вітрівка, Гонорівка, Репляшенці, Лаврівка Тростянецької сільської ради Ямпільського району Вінницької області до Бабчинецької сільської ради Чернівецького району Вінницької області /т.1 а.с.22/.

28.08.2019 відбулися громадські обговорення мешканців сіл Тросятнець, Вітрівка, Гонорівка, Репляшенці, Лаврівка Тростянецької сільської ради Ямпільського району Вінницької області вказаної пропозиції, за результатами яких вирішено відмовити в наданні згоди на запропоноване приєднання до Бабчинецької сільської ради Чернівецького району Вінницької області /т.1 а.с.23-52/.

11.09.2019 та 06.02.2020 Тростянецькою сільською радою Ямпільського району Вінницької області прийнято рішення № 231 та № 1, яким відмовлено в надані згоди на приєднання до Бабчинецької ОТГ сіл Тросятнець, Вітрівка, Гонорівка, Репляшенці, Лаврівка Тростянецької сільської ради Ямпільського району Вінницької області /т1. а.с.7-8/.

24.09.2019 Ямпільською міською радою Ямпільського району Вінницької області прийнято рішення № 1035, яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальної громади міста Ямпіль та суміжних територіальних громад в Ямпільську ОТГ з адміністративним центром у м. Ямпіль /т.1 а.с.17/.

30.09.2019 Ямпільська міська рада звернулася до Тростянецького сільського голови з листом № 02-12/671 щодо розгляду пропозиції про добровільне об`єднання територіальної громади міста Ямпіль та суміжних територіальних громад в Ямпільську ОТГ з адміністративним центром у м. Ямпіль, до якого додада вказане вище рішення від 24.09.2019 № 1035.

06.11.2019 відбулися громадські слухання мешканців сіл Тросятнець, Вітрівка, Гонорівка, Репляшенці, Лаврівка Тростянецької сільської ради Ямпільського району Вінницької області щодо розгляду вказаної пропозиції Ямпільської міської ради, на яких таку пропозицію погоджено /т.1 а.с.19-20/.

07.11.2019 Ямпільською міською радою Ямпільського району Вінницької області прийнято рішення № 245 про надання згоди на добровільне об`єднання територіальної громади міста Ямпіль та суміжних територіальних громад в Ямпільську ОТГ з адміністративним центром у м. Ямпіль /т.1 а.с.21/.

06.05.2020 Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження № 512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області», згідно з яким Тростянецьку територіальну громаду (у складі с. Вітрівка) передбачено у складі Бабчинецької територіальної громади з адміністративним центром у с. Бабчинці.

04.06.2020 відбулися загальні збори громадян села Вітрівка Тростянецької сільської ради, на яких вирішено відмовити в надані згоди на приєднання до Бабчинецької сільської ради Чернівецького району Вінницької області у зв`язку з наданням попередньої згоди на приєднання до Ямпільської ОТГ /т.1 а.с.54-56, 58-59/.

04.06.2020 Тростянецькою сільською радою Ямпільського району Вінницької області прийнято рішення № 1 про відмову в наданні згоди на приєднання до Бабчинецької сільської ради Чернівецького району Вінницької області села Вітрівка Тростянецької сільської ради /т.1 а.с.57/.

У подальшому, на підставі вказаного розпорядження, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 12.06.2020 № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області», згідно якого Тростянецьку територіальну громаду (у складі с. Вітрівка) Ямпільського району Вінницької області передбачено у складі Бабчинецької територіальної громади з адміністративним центром у с. Бабчинці.

Висновки суду апеляційної інстанції.

18. Отже, Тростянецька сільська рада на час звернення з позовом до суду була органом місцевого самоврядування у Ямпільському районі Вінницької області з адміністративним центром у с. Тростянець, якому були підпорядковані села Тростянець, Вітрівка, Гонорівка, Лаврівка, Регляшинці.

19. Разом з тим колегія суддів звертає увагу на те, що Тростянецька сільська рада Ямпільського району Вінницької області, у т.ч. жителі с. Вітрівка, не висловлювали згоду на об`єднання з Бабчинецькою територіальною громадою.

Більше того, у матеріалах справи наявні підписані листи жителів с. Вітрівка, в яких останні висловлювали незгоду на об`єднання з Бабчинецькою територіальною громадою.

20. Разом з тим з матеріалів справи не вбачається і Апелянтами не доведено, що Вінницькою ОДА на віиконання вищенаведених законодавчих приписів було проведено консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та під час розробки проєкту перспективного плану формування територій громад Вінницької області, а також під час його затвердження КМУ було враховано думку громади с. Вітрівка.

При цьому колегія суддів відзначає, що представників Тростянецької сільської ради Ямпільського району Вінницької області не було включено до складу робочої групи з розроблення вказаного проєкту перспективного плану і ані під час розроблення вказаного плану, ані, як наслідок, при його затвердженні КМУ, не було дотримано принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.

Зворотного Апелянтами не доведено.

21. У контексті аналізу цього питання судова колегія зазначає, що ухвалою від 18.04.2023 у Відповідача було витребувано відповідні докази, зокрема документи на підставі яких ним були прийняті спірні розпорядженя та відповідні проєкти перспективного плану формування територій громад Вінницької області, затверджені рішеннями Вінницької обласної державної адміністрації.

Втім, жодні з цих доказів Відповідачем не були надані ані на вимогу суду, ані з власної інціативи з метою доведення правомірності прийняття спірних розпоряджень.

Водночас судова колегія зазначає, що згідно з вимогами частини другої статті 77 КАС України, саме на Відповідача, як суб`єкта владних повноважень, покладено обов`язок доведення правомірності прийнятих ним рішень, що обумовлює надання ним суду доказів на підтвердження своєї правової позоції, зокрема ще під час розгляду справи в суді першої інстанції.

Однак, як відзначалось вище, КМУ такий обов`язок не виконав і не навів жодного обґрунтування щодо неподання документів, на підставі яких ним прийняті спірні розпорядження та які фактично є визначальними щодо його правової позиції з приводу правомірності таких розпоряджень.

Натомість, як установлено вище, Позивач, відповідно до частини першої статті 77 КАС України, надав ще під час розгляду цієї справи судом першої інстанції, усі достатні та необхідні докази на підвердження своїх доводів щодо прийняття Відповідачм спірних розпоряджень без дотримання означеної вище процедури та з порушенням принципів добровільності, відкритості та прозорості.

При цьому доводи КМУ про те, що волевиявлення територіальних громад щодо об`єднання/приєднання здійснюється на етапах реалізації відповідної процедури, а не в процесі підготовки проєкту перспективного плану, судова колегія відхиляє з оглядя на вищевикладене та ще раз наголошує, що розробка та наступне затвердження КМУ відповідного перспективного плану є одним з етапів процедури, яку вказує Відповідач.

Твердження КМУ про те, що він не зобов`язаний при затвердження перспективного плану перевіряти наявність погоджень/заперечень представників територіальних громад щодо відповідної конфігурації (об`єднання), судова колегія також відхиляє, оскільки відповідне погодження має оформлюватися процесуальними документами, що складаються під час відповідної підготовчої процедури проєкту перспективного плану, що в наступному подається ОДА до КМУ. Тобто КМУ при затвердженні такого плану повинен мати в розпорядженні повний пакет відповідних документів, що в сукупності й є підставою для прийняття ним відповідного рішення. В іншому випадку виключається можливість дотримання означених вище законодавчих гарантій місцевого самоврядування.

21. Разом з тим колегія суддів зазначає, що згідно з частиною першою статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Згідно зі статтею 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

22. Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що оскаржувані Позивачем розпорядження прийняті КМУ з порушенням ст. 140 Конституції України, ст. 2 Закону № 280/97-ВР та процедури добровільного об`єднання громадян, визначеної Законом № 157-VIII, а отже є протиправними та підлягають скасуванню.

23. Доводи Апелянтів про те, що оскаржувані Позивачем розпорядження КМУ не порушують права та законні інтереси Тростянецької сільської ради, оскільки не породжують, не змінюють та не припиняють відповідних прав та/або обов`язків у сфері публічно-правових відносин для вказаної територіальної громади, колегія суддів відхиляє, оскільки, як було встановлено вище, затверджений такими розпорядженнями перспективний план установлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад.

Аналогічні правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20.

24. Доводи Апелянтів про те, що затвердження перспективного плану форування територій громад не є їх фактичним об`єднанням, оскільки перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області, судова колегія також до уваги не приймає, оскільки затвердження перспективного плану фактично є одним з етапів утворення об`єднаних територіальних громад, який визначає подальшу процедуру здійснення відповідного об`єднання територіальних громад.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20.

22. Доводи Апелянтів про те, що територіальні громади при вирішенні питання щодо об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади не зобов`язанні положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язанні об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена, апеляційний суд відхиляє з огляду на вищевикладене.

23. Посилання Апелянтів на практику Верховного Суду у справах №№ 813/38/16, 440/569/19, 818/294/18, 240/4761/18, 813/2441/18 судова колегія приймає до уваги Втім зазначає, що судові рішення у вказаних справах Верховним Судом прийняті раніше, ніж постанова від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20, висновки якої враховуються судом при вирішенні цього спору з огляду на постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17 в якій зазначено, що суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду.

24. Надаючи оцінку всім доводам учасників цієї справи, судова колегія враховує Висновок № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому зазначено, що при викладенні підстав для прийняття рішення суд повинен надати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Суд апеляційної інстанції також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

25. Враховуючи вищевикладене, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності достатніх та необхідних правових підстав для задоволення позову в цій справі.

26. Отже, судом першої інстанції повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

27. Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. .

28. Таким чином, апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Вінницької обласної державної адміністрації підлягають залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2022 року - без змін.

29. Розподіл судових витрат.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не піддягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Вінницької обласної державної адміністрації - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 грудня 2022 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повиний текст судового рішення виготовлено 15 травня 2023 року.

Головуючий суддя О.В. Епель

Судді: О.В. Карпушова

Є.І. Мєзєнцев